国资委重申央企“退房令” 要求规范央企参股投资

3月22日，中央纪委国家监委网站通报了对国家电网第三轮巡视整改进展情况。随后，国家电网表示，“以更高的政治站位坚守电网主责主业，下决心退出传统制造业和房地产业务，坚决按期完成深化集体企业改革任务。”

早在1月20日，国资委发布《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，明确要规范央企参股投资，要求央企严把主业投资方向，不得为规避主业监管要求，通过参股等方式开展中央企业投资项目负面清单规定的商业性房地产等禁止类业务。此举被业界视为国家以更严厉的态度重申央企“退房令”。

事实上，“退房令”已有10年，主要针对的是非以房地产为主业的中央企业。

近年来，中央企业以参股等多种方式与各类所有制企业合资合作，对提高国有资本运行和配置效率、发展混合所有制经济起到了重要促进作用。但实践中，也存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等问题，影响国有资本配置效率，造成国有资产流失。国资委有关负责人要求，央企要严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主业，严控非主业投资。

一些央企忽视主业拿钱炒房弊大于利

目前，我国房地产市场正在朝着稳定健康的方向发展，但仍有不少人因房价高而买不起房子。

与此同时，我国的空置房近年来不断增多。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心于2019年发布的《2017中国城镇住房空置分析》报告显示，2017年，我国城镇地区住房空置率为21.4%。商品房的空置率在所有住房类型中位居第一，且呈持续上升趋势，达26.6%。

为什么会有这么多的空置房？接受《法制日报》记者采访的业内人士分析称，原因之一就是因为炒房，炒房推动了我国房价大幅上涨。

2003年8月31日，对房地产商而言是一个大喜的日子，国务院正式向各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构下发了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发(2003)18号文，以下简称“18号文件”)。

在国务院“18号文件”明确将房地产行业作为国民经济的支柱产业后，各个上市公司便开始行动起来。

相关数据显示，截至2019年9月底，有超过1800家A股上市公司持有投资性房产，占整个A股上市公司数量的48%，合计持有房产的市值超过了13000亿元，以每套房子价值100万元来算，相当于这些上市公司持有133万套房。而这些上市公司中，就包含大量央企。

有业内人士分析，国资委下属央企从事房地产业务有三种情况，一是以房地产为主业的中央一级企业，二是非以房地产为主业的中央一级企业，三是从事房地产业务的央企的子企业。根据国资委此前统计，属于第三类的三级以上房地产子企业户数就有373户。

“这么多央企不好好做主业，却拿着钱来炒房，不但分散了精力，还让企业陷入危机。”北京律师肖东平说。

中南财经政法大学教授郭泽强认为，非以房地产为主业的央企投身房地产行业，缺乏长期战略规划和可持续发展考虑，除分散主业资源影响主业发展外，对房地产行业的影响也弊大于利。

“退房令”出台已久央企执行效果甚微

实际上，早在10年前，国资委便曾抛出“退房令”。

2010年3月，国资委宣布，除16家以房地产为主业的中央企业外，其余78家不以房地产为主业的中央企业清退房地产业务，在完成自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后退出房地产业务。

2010年当年，有14家非以房地产为主业的央企退出市场。

2011年3月，国资委又批准了5家央企保留地产业务。获准从事房地产业务的央企由16家增加为21家。由于中冶集团整体并入中国五矿，成为其全资子企业，实际上获准从事房地产业务的央企达到了20家。

不过，由于种种原因，自2012年后，鲜有央企大规模清退房地产业务的举动，只有少数股权转让或协议出让项目出现。

公开资料显示，市场对“退房令”执行力度质疑颇多的2013年和2016年，正是房价大涨年份。部分不在保留名单内的央企，一直以不同方式与国家监管部门展开博弈。少部分企业不仅不主动退出房地产业务，反而变本加厉出现在一些地方的“地王”争夺赛中，以高成本扩充其在一线城市、核心二线城市的土地储备。

2017年，国资委对央企聚焦主业进行重申，但仍有部分非以房地产为主业的央企迟迟未退。

在此背景下，2018年年初，国家再度重申央企“退房令”，要求不在保留名单内的企业必须有实质性推进，并拟定了明确的时间表。

在新的政令倒逼下，根据媒体报道，2019年上半年，除了保利集团、中化集团、华侨城集团等以房地产为主业的央企旗下公司转让项目股权外，中航工业、中国电子、国机集团等多家非以房地产为主业的央企旗下也有房地产项目股权挂牌转让，其中多数处于亏损状态，有的项目甚至资不抵债。

安徽财经大学法学院教授张运书认为，“退房令”公布之后的10年间，执行效果并不理想。造成“退房令”“雷声大、雨点小”的原因，主要是因为随后正好赶上楼市“黄金时代”。房地产销售面积从2010年的10亿平方米，扩张到了2019年的17亿平方米，房产销售额膨胀到了16万亿元的规模，这是任何行业都无法相提并论的成绩。

在武汉律师陈勇看来，则与“退房令”的强制性偏弱有关。“退房令”是2010年3月18日下午国资委在新闻发布会上宣布的，严格来说并非以部门规章形式发出，强制性较弱，缺少相应的监管与惩处机制，导致其难以执行。

“房住不炒”基调不变国资委重申“退房令”

据《法制日报》记者了解，非以房地产为主业的央企退房主要通过两类方式进行：一类是在产权交易市场挂牌转让股权，或者协议转让，或者无偿式划转，如中国核工业集团公司、中国大唐集团公司、中国机械工业集团有限公司等；另一类是企业完成在建项目后不再参与新项目建设。

2019年下半年以来，中国重汽、山东黄金、兖矿集团、山东高速等挂牌转让房地产子公司股权动作明显多了起来，不过被转让项目大多处于亏损或资不抵债状态。

今年1月20日，国资委发布《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，再度重申央企“退房令”，要求央企严把主业投资方向，坚持聚焦主业，严控非主业投资，不得为规避主业监管要求，通过参股等方式开展中央企业投资项目负面清单规定的商业性房地产等禁止类业务。

近日，国家电网在关于十九届中央第三轮巡视整改进展情况的通报中表示，以更高的政治站位坚守电网主责主业，下决心退出传统制造业和房地产业务，坚决按期完成深化集体企业改革任务。据悉，2019年7月，中央巡视组向国家电网党组反馈巡视意见，指出国家电网存在落实深化国企改革决策部署不够到位，坚守主责主业不够有力，履行主体责任不到位等问题。

《法制日报》记者了解到，目前，国家电网房地产业务的主要平台之一鲁能集团，随着国家电网剥离房地产业务，该集团可能会迎来重组，或被整合至其他以房地产为主业的央企旗下。

另一家宣布退出房地产业务的央企为中国航空集团。中央纪委国家监委网站发布的通报显示，中国航空集团着力解决处置企业历史遗留问题方面存在的问题。其中，退出房地产业务，制定并实施境内外房产处置方案，积极推进房产租售工作，低效房产进一步盘活。

目前，作为组建中国航空集团有限公司之一的成都西南航空房地产开发有限责任公司，已通过转型退出房地产业务。

在北京工商大学法学院硕士生导师胡功群看来，非以房地产为主业的央企退出，与中央对房地产市场的“房住不炒”政策导向是一致的；非以房地产为主业的央企退出，资源、资金等向房地产市场过度集中的情况也会随之发生改变；非以房地产为主业的央企退出，说明我国对房地产的依赖将逐步减小，经济转型升级正在顺利进行。

郭泽强认为，此次重申央企“退房令”，在“房住不炒”的大背景和近年来讲政治、强执行的氛围之下，此次“退房令”所涉及的央企应该能够真正剥离和退出房地产业务。（来源：《法制日报》记者 王阳 见习记者 张守坤）