加強合規管理 推動法治央企建設

黨的十九屆四中全會決定指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。”合規管理是以有效防范化解合規風險為目的，以企業和員工經營管理行為為對象，開展包括制度制定、風險識別、合規審查、風險應對、責任追究、考核評價和合規培訓等有組織、有計劃的管理活動。推動央企全面加強合規管理工作，提升依法合規管理水平，加快法治央企建設步伐，推進央企平穩健康發展，是堅定不移走中國特色社會主義法治道路的重要組成部分。

合規管理的現實挑戰

第一，國際市場競爭准入條件，合規要求越來越高。

經濟全球化步入新的發展階段，國家間綜合國力競爭深化，大國博弈更多體現在企業間的競爭。一國企業在融入全球產業鏈、價值鏈和供應鏈的過程中，合規管理的重要性尤為凸顯出來。一方面，一國出於保障國家戰略、保護本國產業、保持技術領先和確保市場份額等需要，會為外來投資者設定各種准入和壁壘條件﹔另一方面，一國企業隻有充分、完整、准確掌握東道國的政治、經濟、法律、文化、風俗和習慣等方面的規則要求，才有獲得進入的機會與可能。合規是一套無形的規則准則及話語體系，企業自身的合規經營以及符合外部的合規要求是參與國際競爭的必答題。如果合規管理能力不足，合規風險管控薄弱，合規體系存在漏洞，就極易導致經營失敗，甚至為此付出巨大代價。

第二，全球合規監管日趨嚴格，違規成本越來越大。

近些年，美國、英國、法國等國家，以及聯合國、亞太經合組織、世界經濟論壇、國際商會和世界銀行等多個國際組織和非政府組織密集出台關於反腐敗以及誠信合規的法規及指引。由於違反市場公平競爭、反舞弊與反腐敗、環保標准和質量要求等方面的合規監管規定，而受到相關監管機構嚴厲處罰的案例層出不窮，無一不給企業帶來巨額經濟損失和負面不良影響。例如：2015年9月，美國環境保護署指控大眾汽車集團生產的部分柴油發動機利用“失效保護器”規避尾氣排放監測，大眾汽車集團最終以147億美元與監管機構達成部分和解協議﹔2016年初，荷蘭電信巨頭VimpelCom因其在烏茲別克斯坦向政府官員行賄，受到SEC和DOJ共計7.95億美元的經濟處罰﹔等等。

第三，國家治理微觀實現載體，治理體系組成部分。

2014年10月的十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度”，開啟了全面推進法治建設的新時代。2019年10月的十九屆四中全會為推進國家治理體系和治理能力現代化指明了前進方向、提供了根本遵循。企業是中國特色社會主義市場經濟的主體，更是國家治理體系中的微觀載體。推進企業層面依法治企、合規管理，提升企業治理體系和治理能力現代化水平，對於完善中國特色社會主義制度以及提升國家治理體系和治理能力現代化水平無疑具有深遠意義。

第四，企業管理提升重要方面，培育一流企業需要。

2016年初，國務院國資委印發《關於全面推進法治央企建設的意見》，對我國企業增強依法合規管理能力，推動合規管理體系建設提出要求。從2016年開始，選擇中石油、中國移動、招商局、東方電氣、中國鐵工等五家央企作為試點單位開展合規管理試點，其他少數央企也同步實施。2018年11月，國務院國資委正式印發《中央企業合規管理指引（試行）》，要求央企按照全面覆蓋、強化責任、協同聯動、客觀獨立的原則，加快建立健全合規管理體系，為企業開展合規體系建設和相關工作提供了政策指導。推進合規體系建設，強化依法合規經營，有效防范各類風險，加強法律人才培養，提升法律保障能力，必將為中央企業培育成為具有全球競爭力的世界一流企業提供強有力支撐。

違規經營的典型案例

現有制度規定已為合規管理建設提供了理論指導和方向指引，更需要在實際工作中不斷加強、改進、優化和完善。選取一些代表性的事項和案例，通過基本情況和關注重點兩方面的分析，以期為企業經營者如何推進合規管理起到引起重視和提示提醒的作用，也為國資監管機構如何加強合規監管起到引發思考和參考借鑒的作用。

案例一：投資並購決策的博弈。

“三重一大”決策事項是合規管理的重要方面。大多投資並購也都屬於“三重一大”決策事項，其合規管理的關鍵點有兩個方面：一是投資並購決策程序是否規范﹔二是投資並購能否實現預期目標。

1、基本情況。A集團研究收購位於G市的Z公司。Z公司由香港某企業在G市投資設立，其業務與A集團主業處於同一行業的不同細分市場，有一定的關聯性，且在細分市場中有一定的行業地位。近年來，受行業產能嚴重過剩、市場形勢低迷等因素影響，Z公司經營出現嚴重困難，資金鏈即將出現斷裂，因此希望能夠被A集團收購。

A集團主要負責人以該收購支付對價未超過《董事會議事規則》中授予董事長的對外投資權限為由，將決策權利和責任由董事會轉移至集團經營班子，最終通過收購Z公司的決策。

2、關注重點。一是要針對投資並購事項，組織專業力量重新論証，形成可行性分析報告。二是在收購協議已經無法撤銷的情況下，重新談判和議定投資對價，降低支付對價。三是與被收購方簽訂補充協議，對投資風險補償、過渡期安排、退出機制、關聯交易定價和分享土地未來增值等方面做出約定，積極防控並購后的風險。四是修訂《董事會議事規則》和投資管理辦法，明確劃分董事會與經理層決策權限。

案例二：流程合規背后的風險。

很多決策事項從流程和程序上是看不出太大問題的，也就是形式上基本做到了合規。但還需要能夠從商業實質性、交易真實性和風險可控性等方面入手，善於透過流程合規的背后看到違規的內容與實質。

1、基本情況。B集團所屬Y公司是主要從事貿易業務的二級企業，在查閱資料、統計分析和專業判斷的基礎上，發現Y公司與某冶金公司的貿易業務規模達到了16.37億元。查閱企業官方網站，某冶金公司已與多家央企開展類似貿易業務。

通過查詢全國企業信用信息公示系統，發現Y公司主要供應商O公司和主要下游客戶P公司的最終實際控制人均是上述某冶金公司。從商業實質來看，從某冶金公司的某個子公司採購后再賣給其另一家子企業，其合理性和必要性值得懷疑。對涉及某冶金公司、O公司、P公司的貿易業務合同進行檢查，發現其合同條款明顯有別於一般貿易業務合同。例如，在合同中未約定貨物的出售價格，而是約定按照資金使用天數計算差價。

企業無法提供出庫單、入庫單，隻有客戶和供應商提供的入貨單和出貨單。一些貨單日期出現自相矛盾，客戶收貨確認日期竟然在供應商確認出貨日期之前。核對運輸單據，從單張來看難以發現問題，但系統整體分析后發現端倪。

2、關注重點。一是該業務實質是Y公司通過預付款的方式，提供資金給河北滄州某公司，兩個月后收回所謂的貨款。二是從銷售差價看，每一次差價率0.8％，按照一年周轉6次來看，向河北滄州某公司以預付款方式提供資金的收益僅為4.8％，尚不足當時一年期的貸款基准利率，風險與收益極不匹配。三是MY公司與河北某冶金公司及其相關聯子企業的貿易業務規模達到30億元以上，空轉貿易蘊含風險巨大，企業必須立即停止和徹底清理虛假貿易業務。

案例三：高開低走暗藏的玄機。

交易是市場經濟活動的核心。市場交易合規管理的重點是完善交易管理制度，建立健全自律誠信體系，突出反商業賄賂、反壟斷和反不正當競爭等。

1、基本情況。C集團主營業務是藥品生產銷售，產品線涵蓋化學原料藥、新型藥物制劑和中成藥等產品。B公司是C公司的控股子公司，近5年復合增長率保持在20％左右，重點市場的份額保持行業前列。營銷模式主要是在全國各地建立營銷網絡，利用代理商向各地醫院銷售藥品，按照銷量向代理商支付返利。

關注營銷費用過程中發現，一是“費用報銷憑証堆積如山”，但並無明確的用途說明。二是報銷費用的發票明顯不合理。三是部分發票為虛假發票。

關注含混不清的返利台賬過程中發現：一是代理商選擇未經過招標，選擇隨意性較大。二是銷售部門返利沒有及時匯總，一筆返利即寫一張報銷單，返利統計不清楚。三是返利台賬分為ABCD四類，但分類標准不清。

2、關注重點。C公司以高於正常售價開票確認收入，低價結算，通過費用報銷的方式將差額資金套現，向代理商返利，並為銷售人員發放獎金。一是返利時未考慮資金佔用成本。高開低走方式增加企業營銷成本，嚴重侵蝕利潤空間。二是套取資金支付返利，存在收受回扣以及商業賄賂等較大違規風險。三是以費用報銷形式套取資金，故意規避工資總額管理，且存在逃避個人所得稅的違法風險。四是C公司用計提的返利來沖抵代理商銷售形成的應收賬款，由於返利是企業自定標准計算提取的，在未收回貨款的情況下提前計提返利，存在債權無法收回的損失風險。

案例四：隱藏表外巨額的損失。

財務是經營管理活動的反映。財務活動合規管理的重點是健全完善財務內部控制體系，嚴格執行財務事項操作和審批流程，確保有關活動得到客觀、真實、准確的記載。

1、基本情況。D集團所屬R公司某年度利潤呈現斷崖式下降。檢查中發現，R公司在成立以后，先后承攬了一批鋼廠、水泥廠等余熱發電項目，並由此推出合同能源管理的業務模式，一度曾取得較好的經濟效益。S項目的業主是民營企業，先期投入0.4億元后再無資金投入，項目處於停滯待清算狀態。R公司盲目擴張、決策失誤，簽訂了S項目的總承包合同，為S項目的前期投入及墊資造成損失3億元，使得當年利潤急轉直下，經營陷入困境。

由於S項目造成損失3億元，把R公司近5年的全部經營利潤虧損殆盡。此外，還有約2億元的存貨未計提減值，2.5億元的預計負債未計入當年成本，以及0.5億元的表外負債沒有償還，總計約5億元的風險敞口沒有體現出來，掩蓋了該項目的實際損失，使得財務報表嚴重偏離企業實際，已經無法反映真實財務狀況。

2、關注重點。一是3億元損失來源。R公司對S項目確認3.3億元的應收賬款，財務報表3億元損失對應的是該應收賬款90％計提的壞賬准備。但確認應收賬款的后附憑証並不是工程計算單，而是收入成本計算表，已完工未結轉存貨轉入應收賬款違反財務制度規定。二是2億元存貨未提減值。R公司共有5.32億元的已完工未計算存貨，隻結轉3.3億元，對應的為建筑安裝和技術服務成本。而2億元對應的是購置設備成本，且屬於非標准設備，行業產能過剩背景下無轉讓和再利用可能，損失已成必然，需要計提減值准備。三是2.5億元的預計負債。R公司為建設S項目，已經與供應商簽訂採購合同。如果R公司單方面取消訂單，將面臨供應商的索賠風險。而供應商已為S項目投入4億元，扣除R公司已支付的1.5億元，剩余2.5億元即為虧損合同，應當計入預計負債。四是0.5億元信用証潛在損失。R公司向業主開具0.5億元信用証，對方已經利用R公司開具的提貨單將資金提走。

案例五：安全生產事故的秘密。

企業發展是不能以犧牲人的生命和財產安全為代價的。安全生產合規管理的重點是嚴格執行國家安全生產、環境保護法律法規，完善企業生產規范和安全環保制度等。看似一起普通的安全生產事故，也許其背后隱藏著嚴重的違規管理問題。

1、基本情況。E集團所屬J公司的一個養殖場維修工在污水泵站進行排污作業時，發生中毒窒息事故，現場及附近作業人員盲目施救，造成2人死亡、1人重傷、1人醫院留觀。

2、關注重點。一是J公司沒有做好投資、安全、質量和進度的統籌控制，投資建設節奏過快，建設運營經驗不足，專業人才隊伍缺乏，業務風險控制極為薄弱。二是土建工程開工及合同簽訂時間早於投招標時間，項目投招標管理不規范。三是土建項目未履行報批手續，未批先建。四是付款審批流程執行不到位，被不法分子詐騙。五是安全教育和管理措施不落實、跟不上，與企業經營需要完全脫節。

案例六：海外並購帶來的苦果。

海外經營合規管理的重點是深入研究投資所在國法律法規及相關國際規則﹔全面掌握禁止性規定，明確海外投資經營行為的紅線、底線﹔重視開展項目的合規論証和盡職調查﹔依法加強對境外機構的管控等。

1、基本情況。F集團所屬重要二級子企業W公司先后支付5億美元，從某國並購光伏新能源項目。受國際金融危機和光伏產業技術革新雙重影響，項目還未投產就破產清算，項目資產作為廢鐵拍賣，價值僅有800萬美元。

2、關注重點。投資決策失誤和技術革新造成投資虧損僅是表面現象，內控缺失下的管理亂象才是釀成投資悲劇的真正原因。一是不考察不調查，提前支付大額款項。二是不出國門編材料，一心隻為能並購。三是一意孤行，越陷越深。四是中介不盡責，存在欺騙行為。並購時，W公司聘請知名國際律師事務所和會計師事務所擔任顧問，兩家中介機構根本未進行盡職調查和工程造價預測，既不具備行業執業資格，又未去生產現場調查工程進度。

合規管理的四個原則

首先，堅持一個理念。

秉持並貫穿合規理念，是推進合規管理工作的基礎和前提。成文法規與非正式規則是在長期的實踐活動中，市場經濟參與各方所形成的相對穩定的、約束規范的或者約定俗成的規則及話語體系，這是市場經濟基本規律的作用結果及必然要求。中央企業應當根據外部環境變化，結合自身發展實際，在全面推進合規管理的基礎上，各層面、各環節、各領域必須牢固樹立合規理念，從自身做起，從點滴做起，從細節做起，高度重視合規要求，自覺遵守規章制度，主動接受各方監督，真正把合規管理融入企業價值創造的過程中。

其次，把握兩個角度。

加強合規管理工作，需要把握兩個基本角度，一是符合外部法律與管制，二是符合內部規則與約束。企業之外，國家法律法規、市場監管要求以及行業基本准則等方面，從外部約束和引導著企業的經營管理活動﹔企業之內，企業章程、規章制度與各項規定，從內部規范和限制著企業的經營管理行為。企業要對外部的法律與規制要求有清楚、准確的把握與理解，並在此基礎上，結合所處行業特點、發展階段和經營需要，制定科學嚴謹的管理規章制度體系，確保合規制度設計的科學性、有效性，還要保証合規制度執行的無偏性、有效性。

再次，樹立三個思維。

加強合規管理工作，樹立三個思維是至關重要的。一是契約思維。契約是關系的約定、制度的安排、行為的准繩，市場經濟活動，企業及員工行為，都應做到有章可循、有規可依、有據可查。二是全球思維。國際舞台對合規的高度關注、規則的全球趨同以及監管的嚴格嚴苛，已經成為常態。合規經營是企業治理體系和治理能力現代化的具體表現，是企業國際化經營成敗的關鍵。三是問題思維。外部市場環境瞬息萬變，企業經營活動復雜多樣，需要針對合規管理的問題難題與薄弱環節，尋求持續改進提升的可行路徑。

最后，統籌四個方面。

合規管理是系統工程，需要重點統籌協調好四個方面。一是明確合規管理職責。董事會、監事會、經理層、合規委員會和法律部門等，要形成分工協調、各司其職、緊密銜接的合規治理架構。二是制定合規管理制度。應當根據外部環境變化，結合自身經營實際，縱向到邊、橫向到底，圍繞重點領域、重點環節、重點人員和重點行為，明確合規管理的重點事項和重點內容。三是培育合規管理文化。通過合規培訓、法治教育、發放合規手冊和簽訂合規承諾書等形式，筑牢合規經營的思想文化基礎。四是防范合規管理風險。按照合規要求完善業務管理制度和流程，主動開展合規風險識別和隱患排查，及時發布合規預警，認真組織合規審查，妥善處理合規風險事件。

（杜國功 作者系國務院國資委研究中心黨委副書記、紀委書記）