深化國企改革需要明確的幾個問題

國有企業改革旨在建立適應社會主義市場經濟體制要求的企業制度安排，這一制度安排是中國特色社會主義制度的組成部分，它的實踐體現的國有企業治理和管理水平則是國家治理體系和治理能力的組成部分。國有企業改革制度建設推進的時間節點需要同堅持和完善中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現代化階段性目標的時間節點相適應。

准確判斷國有企業現狀

深化國有企業改革首先要明確國有企業的現狀。1978年10月啟動國有企業改革，我們對被改革的對象國有企業非常清楚，它就是由行業主管部門管理而執行指令性計劃的生產單位，其任務就是完成各種生產計劃。生產所需的資金物資由有關部門撥付和供應，生產產品由商業或物資部門收購，盈利全部上繳財政，盈虧由財政補貼。企業沒有任何生產經營自主權。改革就是要廢除對國有企業的指令性計劃，讓企業直接面對市場自主經營、自負盈虧，成為市場競爭主體。經過擴大企業自主權試點、實行經濟責任制、實施兩步“利改稅”、承包經營責任制、轉換企業經營機制，最終將國有企業改革目標確定為建立現代企業制度，即按《公司法》對國有企業進行改制注冊，建立公司制企業。在國有企業進行市場化改革的同時，組建和發展企業集團成為推進國有企業改革的重要方面。在改革進程中，國有企業的名稱一直在沿用，但國有企業的內涵在不斷變化。歷經40年改革演變，今天的國有企業已經完全不同於40年前的國有企業，也不同於改革進程中動態變革的國有企業。

一是制度公司化。建立現代企業制度就是將工廠制國有企業改制為按《公司法》注冊登記的國有企業。目前，中央企業集團公司及旗下法人企業全部完成公司制改革，改革以來，工廠制、公司制兩種不同組織形式的國有企業並存局面結束。公司制改革並非只是企業登記注冊上的變化，而是促使國有企業制度安排、行為准則變革。

二是運行市場化。改革初始，國有企業曾經是指令性計劃的執行者。隨著改革的推進，指令性計劃不斷縮小，而市場調節范圍不斷擴大。到1998年，國有企業指令性計劃被全部取消，企業生產經營活動全部由市場調節，至今已走過20年的歷程。通過不斷完善市場化經營機制，國有企業已經適應市場經濟的運行，而且表現出適應市場競爭力和具有影響力的態勢。

三是產權多元化。改革初始的國有企業為國有獨資。隨著國有企業改革的推進，國有企業的產權形式開始發生變化，非國有資本開始進入國有企業，國有企業產權由國有獨資變為同非國有資本共同出資，即產權上的混合所有制，而且其數量不斷擴大。2013年至2017年，民營資本通過各種形式參與中央企業混合所有制改革，投資金額超過1.1萬億元。2018年，中央企業集團及各層級子企業混合所有制企業戶數已達到70%。

四是組織集團化。改革初期的國有企業都是直接由行業主管部門管理的單個企業。國有企業進行市場化改革后，企業之間開始發生交易關系，而具有固定交易關系的一些企業發展為經濟聯營體，后發展成以產權為聯結紐帶的企業集團。目前，任何一個單體法人企業都是某一企業集團成員，企業集團已經成為國有企業重要組織形式，也是直接管理國有企業的對象。

五是經營國際化。改革初期，隻有部分國有企業產品出口，擁有海外市場。很多國有企業生產經營活動都是局限在國內市場。隨著我國對外開放不斷擴大，企業生產經營不斷走向國際市場。目前，企業國際化經營已經成為普遍形式，尤其是國有企業集團，其國際化經營已經成為重要的業務領域。

明確國有企業改革的對象

國有企業在組織形式上已經集團化，它是由集團公司及旗下二級、三級乃至更多層級的法人企業組成的層級制企業集團。在國有企業改革啟動時，國有企業只是執行指令性計劃的單體企業，它是改革的對象，目標是將其改革為直接面對市場經營的競爭主體。今天，面對國有企業由單體企業到企業集團這一組織形式的變革，再談國有企業改革時其改革的對象是集團旗下單體法人企業還是整體企業集團，這是必須要明確的問題。之所以會提出這樣的問題，原因是談國有企業時，其針對的具體對象很多時候是不確定的。有時，我們說的是單體法人企業，如國有及國有控股企業、國有企業改革“雙百行動”等﹔有時，我們說的是國有企業集團，如中石油、中石化、華能集團，落實董事會職權、世界500強企業，世界一流企業等。基於表述問題的需要，說到國有企業則有不同所指，這是正常的。但國有企業改革出台的各種政策舉措，它們要實際應用，因此，必須要有明確作用的對象，而從目前改革舉措看，仍然是在將單體國有企業作為改革對象，如“雙百行動”、股權激勵、混合所有制改革操作指南等。國有企業改革走到今天，如果我們仍然只是將集團旗下單體法人企業作為改革對象，這是對改革對象的認識存在偏差，不准確、不完整。正是因為如此，今天的國有企業改革雖然出台了很多舉措，推進改革願望強烈，期望值很高，但改革的效果卻有限。所以，需要重新審視改革的對象，應將改革的對象由單體企業轉變為企業集團。當然，將企業集團作為改革對象並不排除集團旗下的單體法人企業也要進行改革，但它的改革是基於企業集團改革作出的選擇，它是企業集團整體改革的一部分。所以，如何對目前的國有企業集團進行改革，這才是推進國有企業改革的關鍵所在，找准了真正要被改革的對象。

將國有企業集團作為改革的對象，這是由國有企業集團的特征決定的。目前的國有企業集團是法人企業聯合體，但通過加強集團化管控，它已形成一套完整的集團化管理運營體系，從而成為集團化大企業。在戰略管理上，集團有明確的戰略並形成各業務單元，各法人企業都處在相應的業務單元中，它們的戰略要與集團戰略相匹配，成為集團戰略的執行者。在預決算管理上，各成員企業都要編制自己的預算，經母公司批准匯總后，形成集團預算，再下發給各成員企業執行。各成員企業要進行年終決算，報母公司批准並匯總形成集團的總決算。在資金管理上，實行資金集中，集團建立資金結算中心，各成員企業在此開立賬戶，所有各成員企業的資金都要歸集到資金結算中心統一管理，這既降低了集團資金的財務成本，也實現了資金的優化配置，節約了資金使用。在投資管理上，投資權限嚴格限定，投資批准權高度集中。一般來說，隻有一、二級子企業有投資權，而且它們的投資必須要報經集團母公司審批后方可實施。其他層級的子企業一般沒有投資權，只是做好本企業的經營管理。在人事和薪酬管理上，根據集團的管理層級，高級管理人員一級管一級。對他們進行嚴格的業績考核，以業績確定薪酬。通過上述集團化運營，企業集團並非各法人企業的簡單相加、板塊式的聯接，而是由各法人企業有機構造的一部精致運轉的“機器”。每個法人企業都是這部運轉“機器”的一部分，每個法人企業的缺失或自身運轉出現問題都會影響到企業集團這部“機器”的運轉。集團化管理運營不僅體現在已有的企業集團，兩個企業集團合並后要對兩個集團各成員企業進行重組整合，最終實現兩個集團成員企業的集團化管理運營，如寶鋼集團與武鋼集團這兩家大型中央鋼鐵企業集團合並就歷經重組整合，進而實現一體化運營，獲得了合並重組的協同效應，企業效益大幅度提升。通過上述分析可以明確看出，真正的市場競爭主體應該是企業集團而不再是單體法人企業，因此，應該將國有企業集團作為改革的對象，而不只是單體法人企業。

確定國有企業改革的目標

國有企業集團是改革的對象，而對它進行改革要實現的目標就是黨的十九大報告提出的“培育具有全球競爭力的世界一流企業”。為將其貫徹落實好，國務院國資委明確了10家中央企業為創建世界一流示范企業，探索培育具有全球競爭力世界一流企業的有效途徑。顯然，上述所說的無論是“具有全球競爭力的世界一流企業”還是“創建世界一流示范企業”，它們指的都應該是國有企業集團而不應是集團旗下的單體法人企業。成為具有全球競爭力的世界一流企業一個基本標志就是進入世界500強，而這個榜單上的中央企業也是中央企業集團而不是集團旗下的單體法人企業。因此，綜上所述，培育世界一流企業也要求我們將企業集團作為改革對象，通過對其進行改革找到培育具有全球競爭力的世界一流企業的路徑。

國有企業集團改革的目標是要成為世界一流企業，這也要求我們對世界一流企業有一個明確的概念和清晰的認識。它應該具有以下特征：

一是行業引領者。行業是由眾多企業組成的。同一行業中的企業，其地位是不同的，有引領者、追趕者、跟跑者、被淘汰者。作為世界一流企業，它一定是行業引領者，引領著行業的發展。所以，談到世界500強時，它不僅僅是大，獲得規模化的營業收入，更重要的是引領著行業的發展，成為行業中其他企業學習、追趕的標杆。從這個意義上說，要成為世界一流企業，主業一定是很有限的，因為在一兩個行業能夠成為全球引領者就已經不容易，又談何能夠在幾個領域實現全球領先。縱觀世界500強榜單中的世界一流企業，如通用汽車公司、大眾汽車公司、波音公司等，它們都只是專注一個領域獲得行業的領先地位。因此，企業要聚焦主業，做好主業，這是成為世界一流企業的基石。

二是創新能力強。要成為引領者就要不斷進步，產品要不斷更新，在同追趕者的競爭中把握市場主導權。產品更新來自於不斷創新，技術進步。所以，要成為世界一流企業，必須要有創新能力，通過不斷技術進步實現產品更新換代。這就要求企業重視研發，不僅要進行大量投入，而且研發投入要取得相應的科研成果，還要轉化為市場競爭力。世界500強榜單中的世界一流企業都是研發巨額投入者，掌握著行業發展核心技術，甚至是技術的壟斷者。

三是經濟效益好。作為世界一流企業經濟效益要好，即體現貨幣收支狀況的有關財務指標有良好表現。效益決定著企業的生死存亡。一個效益差，甚至處於虧損狀態的企業，如果不能及時扭轉局面，它最終要停止經營退出市場。同時，擁有良好的效益，企業才能正常運行進而做巨額的研發投入進行創新，進而獲得引領行業發展所需的技術進步。從這個意義上說，良好的經濟效益也是世界一流企業的財力保証，而且世界一流企業引領行業發展、市場競爭力強，它也應該取得良好的經濟效益。

四是經營效率高。如果說效益體現的是企業貨幣收支狀況，那麼效率則體現的是企業實物狀態的投入產出情況。效率高則意味著企業投入少、產出多，或者說以較少的物質消耗生產出更多的產品。企業經營效率高需要企業有高水平的管理、擁有領先的生產技術，這應該是世界一流企業具備的素質。效率與效益二者應該是同步的，即效率高的企業有著較好效益。但有時二者又是相悖的，即效益好，但效率並不一定就高，相反可能是效率低下，如依靠壟斷抬高價格，即使投入未減少甚至有所增加也可能獲得較高收益。或者效率很高，較少的物耗即帶來較多的產出，但產出品價格較低或沒有市場，企業收益仍然會較差。所以，一個世界一流企業一定是有效率的企業，但效率必須同市場表現相匹配，進而帶來良好的效益。

五是企業形象好。世界一流企業憑借其自身的實力具有市場影響力、行業影響力，因此，其行為產生的影響具有很強的外部性，這種外部性可能是正效應也可能是負效應。顯然，避免負效應呈現正效應才是應有的選擇。為此，企業要遵紀守法、善待員工、重視環境、關注公益，同所在社區建立良好的關系，即通常所說的履行好社會責任。世界一流企業應加強這方面的建設，成為履行社會責任的典范。在這方面的良好表現也會給企業樹立良好形象，從而增強企業的市場競爭力和影響力。

深化國有企業改革的構想

改革的目標是國有企業集團成為世界一流企業。上述部分闡述了世界一流企業特征，而擁有這些特征更多的是需要企業自身的努力。同時，國有企業集團還要有同世界一流企業相匹配的體制機制，而這來自於深化改革。深化改革要做好混合所有制改革這篇文章，這應該是共識。在企業集團作為改革對象的情況下，應著重在以下幾個方面推進改革並取得成效。

第一，集團旗下企業混合所有制改革。

國有企業集團作為集團化大企業，它本身就是市場競爭主體，而它的各法人企業雖然也在獨立核算、自主經營，但它們的資源投入和市場進退則由集團總部決定，因此，各法人企業是市場競爭主體，同時也是集團化大企業的戰略執行單元或業務運營單位。所以，在對集團大企業進行混改時，其各法人企業當然可以進行混改，但並非所有法人企業都要進行混改而隻能是有所選擇﹔即使對法人企業進行混改，集團也要擁有控制權或話語權，否則就等於集團對法人企業的出售或此項業務的剝離。混改會帶來資金上的注入，進而增加混改企業的資金實力，但更重要的是通過混改實現體制機制的轉換，建立市場化經營機制，增強企業活力，激發企業的內生動力。

第二，推進集團層面股權多元化。

在穩妥推進集團旗下法人企業混改的同時，還要深化集團層面公司制改革，引入各類投資主體推動集團層面股權多元化，探索形成有別於國有獨資公司的治理機制和監管模式。集團層面股權多元化可有兩種選擇：多個國有股東共同出資的國有全資股權多元化和國有股東與非國有股東共同出資的混合所有制股權多元化。集團層面國有全資股權多元化，國藥集團、南航集團已經在行動，它可建立由多個國有股東出任董事的董事會以有別於國有獨資公司董事會的治理方式，也可仍然沿用國有獨資公司董事會的治理方式，這也是目前集團層面已經國有全資股權多元化企業的做法。

集團層面混合所有制股權多元化還沒有實踐，但作為一種改革設想，我們在此做些探討。做這樣的改革，國資監管機構依據《公司法》對集團層面國有股權履行出資人職責，聚焦於行使股東權利，從而促進國有企業集團治理上的轉變，即由國資監管機構獨家治理和監管走向國資監管機構同其他投資者共同治理和監管。國資監管機構向股權多元化集團派駐國有股權董事，通過董事會體現出資人意志並行使權利﹔經股東會、董事會同意，備案集團公司的有關事項﹔編制國有資本經營預算及決算草案﹔負責國有企業集團黨的建設。

第三，改組或新建國有資本投資運營公司。

集團層面股權多元化后，國資監管機構履行出資人職責的國有股權需要有明確的持有者，而國資監管機構不宜直接持有股權，這就需要另行安排國有股權持有者，它就是十八屆三中全會《決定》中提到的國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司的職責是持有並管理國有股權，提出國有股權在有關企業進入或退出的方案，體現著國有資本布局和結構的調整，方案報經國資監管機構批准后，在產權市場或資本市場上進行操作以付諸實施。國有資本投資運營公司國有獨資、不負債，其資產體現的就是國有資本，做大做強國有資本投資運營公司就是做大做強國有資本，因此，國有資本投資運營公司也是做大做強國有資本的載體。國有資本投資運營公司由國資監管機構履行出資人職責，它要專業化經營，高管由國資監管機構任免，所需人員全部市場化招聘，契約化管理，薪酬由國有資本收益和市場薪酬水平決定。

需強調的是，我們提出的深化國有企業改革構想，不同於國資監管機構-國有資本投資運營公司-國有企業三層次架構，它比較早就被提出，但一直只是構想和提法而已﹔它也不同於把一部分中央企業改革成為國有資本投資運營公司、其他中央企業則作為產業發展集團，它們均依照由國資監管機構履行出資人職責和監督管理這樣的改革思路。

（許保利 國務院國資委研究中心研究員）