加快實現從管企業向管資本轉變形成以管資本為主的國有資產監管體制

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展。《決定》強調，探索公有制多種實現形式，推進國有經濟布局優化和結構調整，發展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本。深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度。形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用。這是以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家事業發展全局對深化國資國企改革作出的重大部署，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。全國國資監管機構要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入領會其重大意義、實踐要求，加快實現從管企業向管資本轉變，形成以管資本為主的國有資產監管體制，為做強做優做大國有資本、培育具有全球競爭力的世界一流企業提供堅強體制保障。

深刻把握從管企業向管資本轉變的基本要求

完善的國有資產監管體制是國有企業改革發展的重要保障，對於發展壯大國有經濟具有重要意義。形成以管資本為主的國有資產監管體制，關鍵是要實現從管企業向管資本轉變。從新中國成立70年的情況看，國有資產監管體制改革完善大體經過三個階段。第一階段為新中國成立后的社會主義建設時期。在這一階段，與高度集中統一的計劃經濟體制相適應，國有企業與國有資產事實上融為一體，管企業與管資產高度統一，管企業就是管資產。國家主要依靠直接管理和發展國有企業在較短時間內建立起了獨立的、相對完整的、有相當規模和較高技術水平的工業體系，奠定了我國基本經濟制度的基礎。第二階段為改革開放以來到黨的十八大。在這一階段，與我國經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟相適應，國有企業在改革開放中產權結構、組織形態、經營機制發生了深刻變化，國有企業與國有資產不再完全重合。國有資產既包括國有獨資、全資企業運營的國有資產，也表現為國有控股、參股的混合所有制企業運營的國有資產。因此，管企業與管資產在內容、對象、方式等方面都有了區別。與之相適應，國有資產管理體制改革邁出重要步伐，建立起以管資產與管人、管事相結合為特征的中央、省、市三級國有資產監管體制，有力促進了國有資產保值增值責任的落實，積極推動了國有企業改革發展。第三階段自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國資國企改革，深刻指出要以管資本為主加強國有資產監管，加快實現從管企業向管資本轉變，為新時代完善國有資產監管體制指明了方向、提供了根本遵循。在這一階段，適應市場化、國際化發展要求，國有企業總體上已經與市場經濟相融合，已經成為遵循市場規則，平等參與市場競爭的獨立市場主體，混合所有制經濟已經成為以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的重要實現形式。國務院國資委監管的中央企業中，混合所有制企業戶數佔比約70%，上市公司的資產總額和營業收入佔比均超過60%、利潤總額佔比超過80%，已經進入了資產資本化、股權多元化的發展階段，對國有獨資、全資企業的管理模式已經不適用於國有控股、參股企業，對境內國有企業的管理模式也已經不適用於“走出去”的國有企業。同時，解決國有資產管理體制仍然存在的政企不分、政資不分的問題，消除國資監管越位、缺位、錯位的現象，進一步健全國有資產監督機制、優化國有經濟布局結構、提升國有資本配置效率，也迫切要求加快推進從管企業向管資本的轉變。

從管企業向管資本的轉變，是全方位的、深層次的、根本性的。一是在監管定位和理念上，要從國有企業的直接管理者轉向基於出資關系的監管者。“管企業”更多強調直接管理國有企業﹔“管資本”更加尊重企業市場主體地位和企業法人財產權。這就要求我們堅持政企分開、政資分開，進一步厘清國資監管機構的職責邊界，切實轉變直接管理的監管理念，更多依托產權關系和資本紐帶、更多依靠公司章程和法人治理結構、更多採取行使股東權和發揮董事作用等手段履行出資人職責，促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。二是在監管對象和重點上，要從關注企業個體發展轉向更加注重國有資本整體功能。“管企業”聚焦微觀經濟主體，更加關注單個國有企業的生產經營﹔“管資本”著眼國有資本的價值貢獻，更加關注國有資本的整體收益和控制力。這就要求我們跳出單純監管單個企業的慣性思維，將國有資本作為一個整體，從服務黨和國家工作大局的高度，加強全局研究、系統謀劃、整體調控、規模運作，在更大范圍、更深層次、更高水平促進國有資本合理流動、保值增值，推動國有經濟不斷發展壯大，更好服從服務國家戰略需要。三是在監管途徑和方式上，要從主要採取行政化管理手段轉向更多運用市場化法治化方式。“管企業”更多借助行政色彩較為濃厚的管理手段規范企業生產經營﹔“管資本”更加注重通過市場化手段，在法治框架內調整利益主體關系、實現監管目標。這就要求我們著力克服行政化思維，切實改變重審批、輕監管、弱服務的行權方式，堅持放管結合，堅持權由法定、權依法使，嚴格依據法律法規規定的權限和程序行權履職，通過市場化、法治化方式更好地把監管要求轉化為股東意志，體現到企業改革發展各項工作中。四是在監管導向和效果上，要從關注規模速度轉向更加注重提升質量效益。“管企業”更加關注企業生產經營指標，容易導致企業盲目追求做大﹔“管資本”更加關注資本合理流動、優化配置，更能引導企業追求發展質量效益。這就要求我們堅持質量第一、效益優先，按照高質量發展的要求，推動國有企業加快轉變發展方式，實現質量變革、效率變革、動力變革，不斷提升國有經濟發展質量和效益。

以管資本為主構建完善的國資監管體系

落實《決定》要求，形成以管資本為主的國有資產監管體制，全國國資監管機構要堅持以習近平總書記關於國資國企改革發展和黨的建設重要論述為統領，堅持政企分開、政資分開，堅持放活與管好相統一，聚焦管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全、堅持黨的領導，著力構建國資監管體系，切實增強國資監管的系統性、針對性、有效性。

一是聚焦管好資本布局，構建國有資本布局優化結構調整體系。堅持以市場為導向、以企業為主體，有進有退、有所為有所不為，推進國有資本布局優化和結構調整，增強國有經濟整體功能和效率。管好國有資本的布局領域。制定全國國有資本布局與結構戰略性調整“十四五”規劃，整體協同推進調整優化國有資本布局。強化戰略規劃引領，圍繞國家戰略需求和產業發展規劃，引導企業聚焦主責主業投資，通過制定投資項目負面清單、強化主業管理、核定非主業投資比例等方式，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向戰略性新興產業集中。管好國有資本的布局投向。推動國有資本更多投入先進制造業、振興實體經濟，更好支持關鍵核心技術攻關，推動建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系，支持大中小企業和各類主體融通創新，促進科技成果轉化，積極發展新動能，提高產業基礎能力和產業鏈現代化水平，在加快建設現代化經濟體系上發揮作用。管好國有資本的布局調整。以供給側結構性改革為主線，有效推進企業戰略性重組和專業化整合。大力化解過剩產能，加快處置低效無效資產，通過兼並重組、關閉撤銷、挂牌轉讓、破產清算等方式盡快出清，實現國有資本形態轉換，使國有資本用於更需要的領域。

二是聚焦規范資本運作，構建國有資本規范化專業化管理體系。堅持以法律為准繩、以產權為基礎、以資本為紐帶，推動國有資本規范化專業化管理，與市場經濟有機融合。理順國有資本運作的監管鏈條。國資監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，國有資本投資、運營公司對所出資企業履行股東職責，科學界定所有權和經營權邊界，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用，加大對企業授權放權力度，賦予企業更多自主權，進一步強化企業市場主體地位。健全國有資本運作的監管制度。加強產權登記、產權流轉、資產評估、資產統計、清產核資等基礎管理工作，加強對國有資本重大運作事項的管控。建立健全國有資本運作機制和基礎管理制度，強化公司章程管理，規范董事會運作，注重通過國有企業法人治理結構依法履行出資人職責。加強國有資本運作的動態監管。建立國資國企在線監管系統，對企業運行關鍵環節和重大決策事項進行動態監測和實時監管。強化國有產權流轉環節監管，加大國有產權進場交易力度，推動國有企業依法合規通過証券交易、產權交易等資本市場，以公允價格處置企業資產。

三是聚焦提高資本回報，構建國有資本高效運營體系。堅持以服從服務國家戰略、促進國有資本保值增值為目標，通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，提高國有資本運營效率。以科學化的考核引導提升資本回報。完善考核評價指標體系，對標世界一流企業，突出增強競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力導向，妥善處理做大與做強、當前與長遠、效益與責任的關系，加強對提高質量效益、服務國家戰略、加快創新驅動發展、深化供給側結構性改革等方面的考核，對不同功能定位、不同行業領域、不同發展階段的企業實行差異化考核。以市場化的機制促進提升資本回報。充分授權放權，切實減少出資人審批核准事項，最大限度減少對生產經營活動的干預。完善激勵約束，指導支持董事會加強對經理層的精准考核，推進職業經理人制度，推動建立健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，統籌運用股權激勵、分紅激勵、員工持股等激勵政策，探索運用超額利潤分享、虛擬股權、項目跟投等激勵方式，激發企業各類人員積極性創造性，促進企業效益效率和國有資本回報的不斷提升。以精細化的預算管理推動提升資本回報。優化國有資本預算支出結構，提高資本金注入比重，建立規范化、市場化的國有企業資本金補充機制。落實出資人收益權，樹立績效導向，關注國有資本長期回報，引導推動企業在收益收取和支出方向上體現出資人意圖。

四是聚焦維護資本安全，構建國有資本全鏈條監督體系。堅持守土有責、守土盡責，加快打造全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系，防范化解重大風險，切實防止國有資產流失。找准國有資產流失風險點，加大監督力度。瞄准企業資本布局、關鍵業務、改革重點領域、運營重要環節，加強對規劃、投資、產權、財務、考核分配、選人用人等重點事項以及境外國有資產的監督，特別是推動企業加強內控體系建設，切實做到體系完整、全面控制、執行有效。找准監督協同結合點，凝聚監督合力。推動出資人監督與紀檢監察、巡視、審計等監督力量的工作協同，充分利用各方面監督檢查成果，加快建立監督工作會商、線索移交核查、意見反饋整改機制，充分發揮監管合力。健全信息公開制度，加強信息公開平台建設，主動接受社會監督，加大國資監管信息公開力度，依法向社會公開國有資本整體運營情況、企業國有資產保值增值及經營業績考核總體情況、國有資產監管制度和監督檢查情況。找准追責問責關鍵點，提高監督效能。強化事中事后監管，健全監督問責制度體系和組織體系，建立職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作機制。強化違規責任追究，加大要案大案查處力度，有效發揮震懾遏制作用，切實維護國有資產安全。

五是聚焦堅持黨的全面領導，構建國有資本控股、參股企業黨的建設體系。堅持黨對國有企業的全面領導，把提高企業效益、增強企業競爭力、實現國有資產保值增值作為國有企業黨組織工作的出發點和落腳點，把黨的領導、黨的建設融入管資本全過程、各方面，確保國有資本始終服從服務黨和人民利益。對於國有獨資、全資和控股的國有企業，著力建設和完善中國特色現代企業制度。堅持“兩個一以貫之”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，更好發揮國有企業黨委（黨組）領導作用，把方向、管大局、保落實，確保黨和國家方針政策、重大部署在國有企業得到堅決貫徹執行。對於國有資本參股的混合所有制企業，積極探索企業黨的建設有效途徑方式。把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業參股推進混合所有制改革的必要前提，理順黨組織隸屬關系，根據不同類型混合所有制企業特點，明確黨組織的設置方式、職責定位和管理模式，確保國有資本流動到哪裡，黨的建設就跟進到哪裡、黨組織的作用就發揮到哪裡。堅持全面從嚴管黨治黨，切實提升基層黨組織政治功能和組織力。堅持黨管干部原則和發揮市場機制作用結合起來，把管資本為主和對人監督結合起來，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅決整治形式主義、官僚主義，在強基礎、補短板上下功夫，把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘，切實把企業黨建優勢轉化為發展優勢。

為形成以管資本為主的國有資產監管體制提供堅強保障和支撐

貫徹落實好黨的十九屆四中全會精神，形成以管資本為主的國有資產監管體制，是全國國資國企領域的重大政治任務，必須切實加強自身建設，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，加快打造高素質專業化國資監管機構和干部隊伍，做到思想認識到位、角色轉換到位、工作推進到位，以最堅決的態度、最嚴格的要求、最有力的舉措、最扎實的作風，扎扎實實推進職能轉變要求落實落地。

一是以國資監管機構的對黨忠誠，不斷為黨執政夯實重要物質基礎和政治基礎。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，完善國資監管體制、推進從管企業向管資本轉變，必須堅持以政治建設為統領，不斷淬煉干部隊伍對黨忠誠的政治品格。要進一步提高政治站位，從黨和國家工作大局和國資國企改革發展全局出發，謀劃推進職能轉變、構建完善管資本工作體系，加快推進經營性國有資產集中統一監管，構建國資監管大格局，形成國資監管一盤棋。要進一步增強政治自覺、強化政治擔當，把加快自身改革、推進職能轉變作為增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的實際行動，切實做到為黨盡責，監管好、守護好、發展好國有資產，做強做優做大國有資本﹔切實做到為國強企，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業，讓國有經濟始終成為中華民族屹立於世界民族之林的強大后盾﹔切實做到為民造福，推動國資國企事業大發展大進步，讓改革發展成果更多惠及人民，更好滿足人民對美好生活的向往。

二是以國資監管機構的專業化監管，切實提升國資監管質量水平。適應新形勢新任務，下大氣力補齊補強國資監管干部隊伍能力素質的短板軟肋，確保高質量高水平管好國有資本。要加強國資監管業務知識學習，努力掌握專業知識和金融、財務、法律等相關知識，不斷提高把握國資監管規律和企業發展規律的能力水平。要積極應對從管企業向管資本轉變過程中遇到的新情況新問題新挑戰，全面查找不符合、不適應、不到位的問題，勇於探索、大膽實踐，創造性地拿出務實管用舉措，把職能轉變要求落實到位。要加強實踐能力提升，深入企業、深入一線調研了解對以管資本為主加強國有資產監管的期望和需求，特別是到困難較多、情況復雜、矛盾尖銳的地方去調查研究，從基層實踐中找到解決問題的金鑰匙。

三是以國資監管機構的過硬作風，讓黨和人民放心、企業滿意。要強化制度意識，嚴肅國資監管制度執行，健全權威高效的制度執行機制，在自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度中做到“兩個維護”，確保黨中央決策部署在國資國企領域得到全面貫徹落實。同時，在執行過程中發現問題要及時進行調整完善。要改革創新、真抓實干，鼓足干事創業的精氣神，激蕩昂揚向上的正能量，對於已經明確的管資本重點任務，堅持干字當頭、緊抓快辦，以釘釘子精神一項一項抓緊抓實抓到位。要服務發展、勤勉盡責，把事業放在心上，把責任扛在肩上，牢牢把握發展第一要務，寓監管於服務之中，以專業化高水平服務贏得企業信賴、贏得群眾口碑。要艱苦奮斗、清正廉潔，大力弘揚艱苦創業、奮斗興業精神，牢固樹立正確權力觀、地位觀、利益觀，永遠把紀律和規矩挺在前面，嚴格執行中央八項規定及實施細則精神，堅決反對“四風”，力戒形式主義、官僚主義，規規矩矩做事、出於公心用權，自覺接受黨組織和人民監督，始終保持清正廉潔政治本色，堅決做忠誠干淨擔當的國資衛士、為民務實清廉的人民公仆。