國有企業問題探源及改革策略

　　國有企業首先是現代企業，具備現代企業制度的一切特征，但是與其他現代企業相比，國有企業在產權屬性、發展目標和治理模式等方面又具有鮮明特性。充分論証國企內在特殊性，深入揭示其存在的問題，是夯實當前國企改革的理論基礎和邏輯前提。

　　准確把握國有企業的特殊性

　　從產權集中度來分析。現代企業依據產權集中度的大小，大體上可以這樣排列，首先是產權高度集中的個人獨資公司，其次是產權較為集中的家族企業，然后是產權較為分散、股東數量較多的有限責任公司，接著是股東數量眾多、分布范圍較廣的公眾公司，而產權最為分散的則是全民所有的國有企業。現代企業制度的核心是產權制度，企業是在一定的產權關系基礎上形成的，企業的行為傾向理所當然與企業產權結構之間有著某種對應關系。國有企業因此在治理主體、治理機制設計、功能定位和發展目標方面形成了比較特殊的制度安排。

　　從委托代理關系分析。全民所有制國有企業產權理論上歸全民所有，股東眾多，股權分散，企業所有者與經營者存在多層委托代理關系。由於層層委托授權，從而產生了一些治理問題。其一，由於所有者實質上缺位，導致了全體國民無法負責、而單一所有者因“搭便車效應”也不願負責的窘境﹔其二，治理主體不清晰、治理結構不健全，多重委托授權，容易滋生“弱所有者、強管理者”的內部人控制﹔其三，信息不對稱，層層授權代理，信息傳遞鏈條過長，權責利不明確，容易引發受托人道德風險，公司治理成本高企。由此可見，全民所有制企業，是治理難度最大的企業。

　　從社會制度基礎分析。社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。社會主義制度是中國特色國有企業得以產生和發展的制度基礎。國有企業發端於社會主義市場經濟，是社會主義市場經濟的載體和基石，自然服務於社會主義制度和社會主義市場經濟。國有企業本質上是社會主義公有制的主要實現形式，其作為國有經濟組織，承擔了超越一般企業的經濟責任，必須承擔起提供公共品、擴大就業、維護穩定，貫徹新發展理念、全面深化改革、“一帶一路”建設，成為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的政治責任和社會責任。

　　從政治屬性分析。堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的根和魂，是我國國有企業的獨特優勢。國有企業堅持黨的領導，貫徹執行黨的路線方針政策，改革創新能更好地體現國家意志，發展更加符合國家戰略方向。黨組織能夠將企業目標統一到企業發展整體利益和社會利益上，避免決策者有限理性，並支持公司治理主體依法行使職權，確保黨和國家重大決策部署的有效落實。

　　國企面臨的關鍵問題

　　突破多層委托代理問題。基於國有企業所有者缺位的特殊性，在改革中需要有一個強有力、沒有自身利益訴求的第三方介入，而黨組織嵌入公司治理則是當前階段適應企業發展、突破改革困境的最優制度選擇，是更加適應新時代要求的新型治理模式。中國共產黨的宗旨是堅持全心全意為人民服務，黨組織是天然的全民股東的利益代表。作為執政黨，黨組織具有強有力的組織優勢和信息優勢。黨組織嵌入公司治理，能切實發揮黨組織“把方向、管大局、保落實”的領導作用，能夠解決國企改革過程中“弱所有者、強管理者”的問題。黨組織具有強勁的制衡能力和治理能力，可以從根本上解決國企內部人控制問題，提升國有企業公司治理能力。確保國有資產不被侵蝕，確保國有資本保值增值。當然，如何進一步厘清黨組織、董事會、經營層權責邊界，提高黨組織深度融入公司治理的效果，優化企業運行流程，提高企業決策效率，還需要在實踐中不斷探索完善。

　　正確解決公平與效率問題。公平和效率問題，是經濟學研究的一個重要問題。簡言之，效率是指社會稀缺資源中能夠攫取的最大利益，而公平是指將勞動成果平均地分配給社會成員。前者指的是經濟蛋糕的大小問題﹔后者指的是蛋糕的分配問題。公平與效率孰者優先，取決於經濟社會發展階段、取決於經濟社會存在的主要矛盾和經濟社會發展的主要任務。當前，宏觀層面，國際經濟形勢嚴峻、生產貿易競爭激烈、產業轉型升級任務艱巨、企業科技創新不足﹔微觀層面，國有企業收入分配尚不夠靈活、企業家精神發揮還有待加強、關鍵技術和管理人才仍有缺口、激勵與約束機制還需完善。因此，順應新時代社會主要矛盾變化，順應經濟新常態要求，應在兼顧公平的基礎上，更加注重國企的效率問題：打破國有企業體制機制障礙，使勞動資料和生產要素得到最優配置和最有效利用，促使企業各方動力活力充分釋放。

　　高度融入市場經濟的問題。傳統國有企業長期秉承的是計劃經濟體制，一直存在著與市場經濟的有效融入問題。很多國有企業官本位思想嚴重，行政化管理色彩濃厚。囿於企業多年形成的僵化體制和缺乏活力的機制，再加上部分政策約束，企業的生產經營發展管理一定程度上脫離產品價值規律和市場競爭規律要求，從而導致市場在資源配置中決定性作用得不到有效發揮。國有企業完全融入社會主義市場經濟，完全實現市場在資源配置中發揮決定性作用尚有一定差距。

　　健全完善的國資監管體制問題。國資監管體制解決的是國資管理者、國有資本、國有企業的關系，國資改革確立國資監管者管資本，國有授權資本公司管股權，國有企業管經營三個層次的國資管理體制。新體制明確國資管理從管企業、管資產、管人向管宏觀布局、管資本、管股權方向轉變。但是，國資監管還存在待解的一些深層次問題：如何科學合理劃分國資監管機構、資本運營機構和企業的權力界限，國資監管模式、機制、重點及其運作的規范性和有效性，企業董事會建設及治理能力提升，這些都需要深入研究。

　　國企改革的主要任務

　　一是構建專業化的治理機制。推動董事會“實權化”：實現國資管理以管資本為主的功能真正落地，關鍵是建設規范董事會。必須將發展戰略、重大投資決策、職業經理人聘任、企業薪酬分配等權力下放給董事會，使其成為企業實體性決策機構。董事會的構成以外部董事為主，以保証科學獨立決策。推進外部董事“職業化”：徹底摒棄退休人員“安置”模式，構建真正懂得企業經營管理的科學、專業、高素質的外部董事隊伍。要明確外部董事的崗位職責、任職標准、約束條件和工作要求，以不低於甚至高於高管團隊的標准選優配強外部董事。實現黨組織融入公司治理的“規范化”：黨組織作為公司治理的主體之一，清晰界定與不同利益相關者的權責邊界、明確自身治理責任、決策程序、行權方式、工作內容，切實發揮好“把管保”作用，進一步提升國有企業治理能力和治理水平。

　　二是建立契約化的經理人機制。由於長期的體制慣性，國企高管形成了約定俗成的路徑依賴，導致身份亦官亦商、收入待遇就高不就低的“兩頭佔”現象。應當在國有企業特別是中央企業集團公司層面，盡快建立經營管理者“市場化聘用、契約化管理”的職業經理人制度，變相馬為賽馬，對國企高管實施聘任制和經營目標責任制管理，即實現其身份的市場化和管理的契約化。嚴格任期管理和目標考核，將考核結果作為經營管理者培養、使用、獎懲的重要依據。在法定授權范圍內，經理層充分發揮自主性，徹底激發其干事創業活力，既有助於涵養企業家精神，同時又形成以上率下的示范效應，切實推動國有企業市場化經營機制的全面建立。

　　三是建立市場化的管理機制。關鍵就是實施三項制度改革，真正解決“干部能上不能下、職工能進不能出、收入能增不能減”的問題。徹底打破干部“鐵交椅”：全面建立國企干部能上能下機制，“不拘一格選人用人”，打破國企干部選拔的傳統行政級別界限和“階梯式”選拔任用模式，建立能力和業績導向的市場化干部選拔任用機制，能者上、平者讓、庸者下。徹底打破職工“鐵飯碗”：打破體制內、體制外束縛和行政級別限制，按照用人需求與能力素質匹配原則，建立真正的市場化用工機制。英雄不問出處，對於企業急需的關鍵崗位和核心技術人才，要大力延攬引進重用，而對於出工不出力、磨洋工、混日子者，要依法遵章予以辭退。徹底打破收入“大鍋飯”：改變傳統平均式的薪酬分配機制，建立與績效和貢獻相挂鉤、短期激勵與長期激勵相結合的薪酬分配機制，薪酬根據績效動態調整、動態考核，確保干部職工時刻保持干事創業熱情。實施三項制度改革，一切靠能力、業績、貢獻說話，才能真正解決國有企業人浮於事、機構臃腫、管理成本高、工作積極性不高、效率低下等頑疾。

　　四是建立科學化的考評機制。對國有企業的考核評價是一項復雜的系統工程。注重差異化評價：評價企業，要考慮其功能定位、所處行業、發展階段，結合其歷史沿革、資源稟賦、未來發展，實施有針對性的、可比較的科學評價，防止“一刀切”式無差異無區別的一攬子對標評價。注重過程評價：改變過去一味地事后評價機制，要及時導入過程性評價，對企業的重大項目、戰略決策、重大資金安排以及決策程序合規性，做到及時性介入評價，以防止因重大決策性失誤而導致的企業重大風險。注重剛性評價：建立在科學評價基礎上的評價結果，是對企業考核的重要依據，除非不可抗力等特殊因素，必須確保其權威性、客觀性和剛性約束。注重嚴肅問責：對於國企生產經營中亂作為、人事管理不合規、招投標管理不合法、不遵守“三重一大”決策程序，上級監管部門要及時跟進，依法依規處理。對於造成重大投資損失、選人用人嚴重瀆職、國有資產出現重大流失的，要嚴肅問責、終身追責。

　　五是完善規范化的退出機制。沒有國有企業的退出機制，一切的改革工作最終將大打折扣。一方面，根據國有經濟戰略布局和結構性調整需要，秉承“有進有退，有所為有所不為”原則，國有企業應盡快從其核心業務和法定業務之外的經營領域退出。另一方面，國有企業應嚴格遵循有關法律精神，對於資不抵債、扭虧無望、無力清償債務的，要依法實施關停並轉乃至實施破產清算。

　　（李雲峰 作者系中國大唐集團公司改革辦主任）