提高國有資本配置運營效率需厘清國有資產產權關系

當前國有資產和國有企業改革相關政策和措施相繼出台，部分措施已取得明顯成效。國有資本權屬不清，將阻礙國有資本配置和運營效率的提高。本文以馬克思“權能分解”理論為依據，分析當前國有資本授權經營管理體制改革背景下各層次國有資產管理主體之間的關系，以及中央和地方國有資產監督管理機構之間的關系，旨在進一步厘清國有資本授權經營中的產權邏輯，進而明確各個管理主體對國有資本的監管職責和運營職責。同時，圍繞“國有資產統一所有”的核心觀點，提出了應加快國有資本的証券化進程，提高國有金融資本和國有產業資本的融合率，以及加快資源性國有資產資本化的建議。

配置運營國有資本　要明確國有產權主體

黨的十九大提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。此后，中央陸續出台了《關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》、《關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》、《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》等一系列推動國有企業改革和優化國有資本配置的相關文件，同時國有企業混合所有制改革進入深化推進階段。

當前，國有資本的重點投資方向和領域已經明確，其原則是推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。同時，國有企業在競爭性領域引入社會資本，推進混合所有制改革。國有資本布局結構更趨合理，國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強，國有經濟整體功能和效率進一步提升。2019年4月，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》（國發﹝2019﹞9號）明確了國資委、財政部或其他部門機構作為國有資產出資人代表機構的履職方式，即根據國務院委托作為授權主體，依法科學界定職責定位，依據股權關系對國家出資企業開展授權放權。各級地方人民政府也陸續制定出台了改革配套文件和方案，依據出資人資格對國有企業履行出資人職責，負責監管其所屬的國有資產。

可見，深化國有企業混合所有制改革、推進國有資本授權經營體制改革的首要前提是堅持國有資產的產權屬性，即國家所有。在提高國有資本配置效率和運營效率的改革進程中，必須始終明確國有資產的產權主體，強調國有資產的“國家屬性”。

國有產權明晰化首先要求明確國有產權主體，即所有者的到位，所有權的約束顯化和硬化。

國有企業中的國有資產是政府投資性支出的結果，或可理解為公共產品的別名。由於國有企業不同於集體企業和民營企業，其國有資產所有者在法律上具有全民性和社會性，因而在實際上也就具有產權主體的虛擬性質。

現階段我國國有資產管理體制遵循“分級代表、分層管理”的原則，國有資產實行中央和地方政府分級代表，地方各級人民政府分別代表國家擁有國有資產的終極所有權，各級政府的國有資產監督管理委員會是非金融類企業經營性國有資產監管的代表機構，對國有資產行使所有、佔有、使用、處分、收益的權利。2015年11月4日，國務院發布的《關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發﹝2015﹞63號）中提出了國有資產管理體制改革和完善的指導思想、基本原則和改革措施，指出：“以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，真正確立國有企業的市場主體地位，推進國有資產監管機構職能轉變。”這意味著各級人民政府授權各級國有資產監督管理機構代表，依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。新改組組建的國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業平台，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。

分析國有產權的行權方式也應遵循馬克思的產權理論。馬克思認為，財產權利是產權主體對產權客體的佔有關系，所有權與佔有使用權可以進行合理分解，這正是分析政府與國家出資企業之間關系的理論基礎。依據馬克思的“權能分解”理論分析我國現階段國有資本的授權經營管理體制，可以得出如下結論：

第一，各級人民政府是其出資形成的國有資本的最終所有者。

各級人民政府，包括中央人民政府和地方各級人民政府，是其對企業出資形成的各種形式的經營性國有資產（以下稱國有資本）的最終所有者，擁有該經營性國有資產的最終所有權。

第二，各級人民政府國有資產監督管理機構代表同級政府履行出資人職責。

各級人民政府的國有資產監督管理機構，包括各級國有資產監督管理委員會和財政部門，代表同級人民政府分別對非金融類經營性國有資產（以下稱非金融類國有資本）和金融類經營性國有資產（以下稱國有金融資本）履行出資人職責，擁有國有資本的所有權，依法對授權范圍內的國有投資、運營公司履行出資人職責。

第三，國有資本投資、運營公司經授權具體行使國有資本佔有使用權和“企業主”職能。

經各級人民政府國有資產監督管理機構的授權，即其讓渡國有資本的佔有使用權給各國有資本投資、運營公司，后者擁有國有資本的佔有使用權，是國有資本的佔有使用者。執行國有資本運營職能的國有“企業主”，具體職責包括運營國有資本、優化國有資產配置、壯大國有資本實力，並通過國有產權的運作，引導社會資金的流向和流量，帶動其他所有制經濟形式的發展，發揮國有資本在國民經濟中的主導作用。

第四，其他國家出資企業依據法人財產自主經營，履行公司法人義務。

各國有資本投資、運營公司運用國有資本投資給其他的法人企業，形成了國家所有者權益。國有資本投資、運營公司經授權對其控股或參股的國家出資企業行使所有者和佔有使用者職責，國家出資企業擁有公司法人財產權。相對同級的國有資產監督管理機構，國家出資企業則可理解為對股東負責，履行國有資本的保值增值義務的經營執行者，擁有經營執行權。

第五，中央與地方國有資產監督管理機構實行分級監管。

中央級的國有資產監督管理機構，即國務院國資委和財政部，與省、市、縣級相應的機構之間，是指導與被指導的關系，實行分級監管原則。地方各級國資委和財政部門，在中央統一政策指導下，分級管理所轄范圍內的國有資本。

綜上，國有資產監督管理機構與國有資本投資、運營公司，以及國家出資企業，因為擁有國家財產權利或國家財產權利分解出的某一項權能而成為國有資產管理主體之一。國務院與國務院國資委是授權與被授權關系，國務院國資委與地方各級國資委是指導與被指導關系﹔各級國資委與各級國有資本投資、運營公司是授權與被授權關系﹔國有資本投資、運營公司與國有企業是國有資產所有權、佔有使用權與公司法人財產權關系﹔各級國資委與國有企業之間是國有資產所有權、佔有使用權與經營執行權關系﹔各級國有資本投資、運營公司之間，以及各級國有企業之間，是獨立法人之間的關系。可見，無論國有企業如何分類、分成幾類，國有資本授權經營體制改革方案如何設計，都不會動搖國家及其授權機構作為國家財產權主體的地位。

配置運營國有資本　要加快國有資本的証券化進程

當前，我國國有資產管理理念向國有資本經營轉變，開始由“管企業”轉向“管資本”，更加關注國有資本的配置效率與運營效率。

通過資產証券化，國有資本以股權的形式分布在各產業及各地區，有利於在配置和運營國有資本的過程中始終明確國有產權。這是積極探索國有資本專業化經營，探索國有資本監管方式，探索市場化企業經營機制的有效手段，更有利於國家出資企業提升集中度，不斷優化增量，科學調整存量﹔有利於國有企業圍繞“資本布局、資本安全、資本運作、資本回報”四個維度做大做優國有企業。

“十二五”期間，國務院所屬中央企業的資產証券化率達到60%以上，但多數省屬國有企業的資產証券化率不到30%，仍具有較大提升空間和發展潛力。

配置運營國有資本 應提高國有金融資本與國有產業資本的融合率

除“分級代表、分層監管”原則外，現階段國有資產管理實行“分工監管”，各級國資委和各級財政部門分別是非金融類企業國有資產和金融類企業國有資產的授權監管機構。自2003年建立新的國有資產管理體制以來，國有金融資本並沒有在國資委的監管范圍內，也沒有對國有金融資本進行專門立法。

世界經濟發展的歷史表明，產業和金融融合是經濟實現新跨越的必由之路。產業高端化、技術復雜化、競爭全球化和經濟一體化，勢必需要企業和金融的高度融合，這不僅是企業做大做強做久的需要，也是金融安全與發展的需要。因此，我們應充分綜合運用國有金融資本和國有企業的強大實力，在國家主導的政治優勢條件下，集中力量辦大事，讓國有資本在國際舞台上發揮更大作用。

當前，我們需要解決的關鍵問題是明確履行國有金融資本出資人職責的機構，找到國有金融資本與國有產業資本的聯結點。將金融資本天然的逐利性，與國有資產實現保值增值的要求統一起來。鑒於此，選擇中央匯金公司一類的國有資本獨資公司或國有資本控股公司作為國有金融資本的投資運營平台，更符合市場化運作規律，既有利於政資分開，也能夠有效促進國有金融資本發揮金融穩定和宏觀調控職能，符合“以管資本為主加強國有資產監管”的改革方向。

配置運營國有資本　要加快加深資源性國有資產資本化

相較於經營性國有資產和非經營國有資產，資源性國有資產的監管部門比較分散，目前國土資源部、農業部、水利部、林業局等都是其分管部門。在實際監管過程中，資源性國有資產主要側重於國有資源實物形態，即使用價值的管理，重點考慮國有資源的勘探、開發、使用和保護，忽視國有資源的商品屬性和價值管理，這使得國有資源沒能成為資產，既不能作為資本進行投資，為所有者提供投資收益，也不能進行產權的轉讓和交換。其根本原因在於國有資源產權管理滯后。資源所有者與資源開發者職能合二為一，國有資源的所有權與經營權很難區分，導致隻注重資源開發所帶來的經濟利益，而未能考慮國家作為資源的所有者應當以資源作為資本獲得投資收益，國有資源的所有者權益受到侵蝕。

作為直接的生產要素，應當將資源性資產納入商品經濟軌道。國有資源是資源性產品的原材料，本身具有價值，同勘探費用、開採費用和運營費用一樣，應當計入資源性產品的成本，為所有者帶來收益。資源性國有資產的所有權屬於國家，任何開採運營國有資源的單位，其經營收入中都包含著國家以資源作為資本投入所形成的資本收益。國家依據對國有資源的所有權，應當獲得資源投資收益。國有資源的補償，應當以資源稅的形式加以規范和體現﹔國有資源作為資本的收益，應當以上繳資源利潤的形式加以規范和體現﹔國有資源的勘探、開發和設備的投資收益，應當以上繳投資利潤的形式加以規范和體現﹔作為一般生產條件和間接生產要素投入的收益，應當以所得稅的形式加以規范和體現。隨著市場經濟的建立，資源性國有資產的產權變動量大且頻繁，這對加強監管提出了更高的要求。例如，對土地使用權和採礦權的依法轉讓，應當實行產權變更登記﹔土地使用權和採礦權的折價出資，應當由財政部門審批，加強監督管理。

完善國有資產管理體制應從完善國有資產產權制度與要素市場化配置入手，在復雜多變的政治經濟形勢下，既要保持中國特色社會主義道路的政治優勢，堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，又要切實按照市場經濟規律辦事，保証國家對國民經濟發展的引領作用，保証國家對國有企業和國有資產的統領作用，將中國特色社會主義制度的優越性同現代市場經濟體制的效率性緊密結合起來，為實現國有資產的統一管理、高效管理繼續探索創新道路和辦法。(孫哲　孫志國)

（作者孫哲系東北財經大學講師，經濟學博士﹔孫志國系鞍鋼民企集團董事長，教授級高級經濟師。）