推動東北地區國企改革不妨設立國企改革試驗區

　　在新一輪東北振興過程中，應重點關注國有企業改革。目前，東北地區國企改革已進入“深水區”和攻堅階段，有必要在東北地區設立國企改革試驗區，允許地方大膽探索，中央給予配套政策支持。國企改革試驗區的建立有助於推動東北地區國有企業改革，使國企以改革推動轉型、探索混合所有制改革方向和關鍵環節、強化公司治理機制改革、解決企業歷史負擔，同時合理界定政府在國有資本管理中的定位。建立國企改革試驗區既要小心謹慎，又要大膽突破﹔既要加快推進，又要循序漸進﹔既要加強頂層設計，又要充分發揮地方的積極性和創新精神。此外，還要重點把握三個關鍵問題，即必須充分認識改革的根本在於解放思想、必須加強黨對深化國企改革的領導、必須緊緊圍繞國有經濟戰略性布局。

　　東北經濟中國企比重不容忽視

　　近年來，東北振興受到普遍關注。在東北經濟中，國有企業佔據重要的戰略地位，深化國有企業改革有助於加快東北振興步伐。2016年出台的《中共中央、國務院關於全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》，明確把進一步推進國資國企改革，作為新一輪振興東北的戰略重點。

　　時至今日，雖然歷經多次改革，東北經濟中國企比重仍然很大。遼寧、吉林和黑龍江三省國有資產在工業企業中的佔比分別達45.8%、54.1%和64.7%，遠高於福建、廣東等東南沿海省份。重點裝備制造業企業大多是國有絕對控股。

　　鑒於國企在東北地區經濟中的重要地位以及國企自身的種種問題，在新一輪東北振興過程中，必須突出供給側結構性改革，把國企改革放到更加突出的地位。東北國企問題不解決，活力不增強，東北經濟就很難實現振興。目前，東北地區國企分量之所以還那麼重，固然有歷史原因，還有一些現實問題如負擔重等，但更重要的是思想和認識問題。

　　改革已進入“深水區”，要啃“硬骨頭”，深化國企改革必須破除利益和思想的樊籬。振興東北，必須改革國企，讓國企在東北老工業基地振興中充分發揮積極作用。因此，建議在東北地區設立國企改革試驗區，以混合所有制改革為突破口，以公司治理機制為重點，重塑市場主體，激發國企活力和創造力。

　　國企改革試驗區有助於深化國企改革

　　東北地區建立國企改革試驗區，深化國有企業改革，主要目的在於提升企業活力和經營效率，打造符合市場經濟要求的、高效率的市場主體，培育發展新動能。

　　第一，有助於國企以改革推動轉型。

　　東北地區有兩個顯著特點，一是老工業基地的特點突出，二是資源型地區的特點鮮明。新中國成立初期，我國選擇了重工業優先發展的工業化發展道路，優先在東北發展。“一五”時期，全國156項重點工程中，安排在東北的就有56項。以這些重點工程為核心，擴建和改建了原有的一批重工業企業，興建了一批以重型機械為主的大型機械制造企業。因此，東北地區形成了完備的工業體系，成為我國最早、最大的重工業基地。東北地區資源總量大、種類多、質量好。如，石油儲量佔全國1/2，鐵礦石儲量佔全國1/4，油頁岩儲量佔全國近70%，森林蓄積量佔全國1/3，大興安嶺地區有色金屬等資源儲量也非常豐富。由此形成的資源型地區也很多，如雞西、鶴崗、雙鴨山、七台河、阜新、大慶等。東北經濟既體現老工業基地的特點，也體現資源型地區的特點。隻有通過國企改革試驗區的建立，打破國有企業原有的僵化體制機制，建立現代企業制度，轉換發展動能，才能推動產業結構轉變，進而推動現代化經濟體系建設。

　　第二，有助於探索混合所有制的改革方向和關鍵環節。

　　產權改革是國企改革的突破口，混合所有制是國企改革的方向。建立國企改革試驗區，有助於加大國企改革步伐。在國企改革試驗區內，由於有更為優惠的政策，可切實有效推進混合所有制改革，解決國有獨資、“一股獨大”問題。使混合所有制改革不再是形式上對國有企業的股份制改造，而是讓民營資本、社會資本進入國有企業，推動大型國企實現整體上市，推進企業管理層和員工持股制度，改變企業產權結構，推動企業打造符合市場經濟要求的現代企業制度，激發全體員工的積極性和創造性，促使企業轉變經營機制。對不具備條件上市的國企，也要積極引入民間戰略投資者，促進國有資本與民營資本聯合發展，實現互利共贏。

　　在東北地區國企改革試驗區的國企混合所有制改革中，以激發企業活力、提高盈利能力為目標，積極探索多種經營形式，並從財務監督等方面加強對國企的考核監管。對在公共事業領域需要保持國有控股的企業，也要在其運營過程中貫徹商業原則，明晰企業責任，強化財務獨立。推動部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，通過基金委托管理，提高公司治理質量，推動企業提高效益，增強活力。同時，借以部分解決養老金不足問題。在知識資本依賴性強的企業和中小企業，積極推進管理層和員工持股制度。

　　第三，有助於強化公司治理機制改革。

　　現代企業制度的核心是公司治理機制。在國企改革試驗區，國有企業要嚴格按照公司法要求，構造有效運作、權責規范的股東會、董事會、經理層和監事會，實現企業決策權與經營權的分離﹔提高外部董事比例，強化獨立董事、外部董事的作用，試點外部董事擔任董事長，強化中小股東的利益保護。對於國有股獨大的格局，可採取部分股權轉變為優先股的方式，防止“一股獨大”帶來的種種弊端。保護所有股東的利益，在經理層享有董事會授權、做出經營決策的同時，通過強化決策民主，發揮黨委會、監事會監督作用。

　　在東北國企改革試驗區，可深化以企業人事、勞動、分配三項制度改革為重點的企業內部改革，形成職工能進能出、管理人員能上能下、收入能增能減的機制。可深化國企領導人員管理體制改革，加強企業家隊伍建設。通過強化政治忠誠、事業忠誠，按照市場規律，深入推動國有企業去行政化步伐，建立健全職業經理人制度，建立職業經理人市場，構建長短期結合、多種報酬方式或補償方式融合的激勵機制。推進國有企業管理人才市場化改革，引入競爭上崗機制，建立有進有出、能上能下的人員流動和配置機制。

　　第四，有助於切實解決歷史負擔問題。

　　改革需要環境，東北地區國企歷史悠久，歷史負擔重、冗員多。雖然國家從2003年啟動東北振興戰略之初就在解決企業辦社會、廠辦大集體、獨立工礦區、棚戶區改造、“撥改貸”等問題，但第一個十年振興期間很多企業沒有很好地規劃發展戰略，盲目擴張規模，產能嚴重過剩，債務負擔尤為沉重。加之相關配套改革跟不上，特別是社會保障制度不健全、歷史欠賬太多，致使一些歷史遺留問題沒有得到徹底解決。

　　解決歷史遺留問題是東北地區轉型發展必須攻克的一道難關，解決這些問題，固然需要政府支持，如去產能過程中人員安置需要財政適當傾斜，但同時更需構建改革成本分擔機制，由中央政府、地方政府、企業、職工共同分擔改革成本。如，讓社會資本參與國企改制、金融行業債務展期，在有的行業和企業開展融資租賃等。但必須明確的是，問題解決是有決定性前提的，那就是推動制度變革，推動建立現代企業制度，使問題的解決變成一次性的，不再循環往復出現。

　　東北地區國企改革試驗區的建立，使政府的支持也不再是單純給錢、給物，更為根本的是要深化養老、醫療、教育等社會領域配套改革，特別是完善社會保障制度，解除企業職工的后顧之憂，為解決歷史遺留問題提供制度保障。很多企業自身難以解決負擔問題，主要是由於社會配套改革跟不上，本該由社會承擔的職能，卻留給了企業。深化社會領域改革，才是解決歷史遺留問題的根本途徑。

　　第五，有助於合理界定政府在國資管理中的角色定位。

　　國有資產管理的難點是處理好政府與企業的關系，做到政府職能不越位、不缺位、不錯位。推進國資管理體制改革，合理界定政府在國資管理中的角色定位，收縮和控制行政干預，以管資本為主加強國有資產監管。

　　東北地區國企改革試驗區的建立，可加快政府在國資管理中的角色轉換，使政府不再過多干預企業微觀市場行為，不再充當國企經營管理者，而逐步向規則制定者、行業監管者轉變，為所有市場主體創造公平競爭的市場環境。政府作用體現在：按照投資份額，依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，享有資本收益、重大決策和選聘經營管理者等權利，但不介入企業日常經營活動﹔徹底改革壟斷行業國企領導的任命和管理方式，建立新型委托代理關系，縮短委托代理鏈條﹔加強對壟斷行業收入分配的監管，改革工資收入分配制度，推進職工收入分配的工資化、貨幣化和公開化，規范職工收入結構﹔加強監督，防止過度競爭或競爭不充分。

　　東北地區國企改革試驗區的建立，有助於完善國有資產監管體制。一是有助於完善國有資產管理方式，“以管資產為主”向“以管資本為主”轉變。二是有助於創新國有資本監管方式，理順國有資產監督管理機構與國有企業的關系，推進政府公共管理職能、國有企業出資人職能與國有企業經營管理職能分開。三是有助於以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管，逐步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系。

　　東北地區國企改革試驗區的建立，有助於改革國有資本授權經營體制，這是改革和完善國有資產管理體制的另一個關鍵所在。通過改組組建國有資本投資、運營公司，由國有資產監管機構授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，在政府與市場間設立一個“隔離帶”，讓國資監管機構以“監”為主，國有資本投資、運營公司以“管”為主，企業本身以經營為主。

　　應把握好三個關鍵問題

　　建立國企改革試驗區，既要小心謹慎，又要大膽突破﹔既要加快推進，又要循序漸進﹔既要加強頂層設計，又要充分發揮地方的積極性和創新精神。具體而言，要注意把握三個關鍵問題。

　　第一，必須充分認識改革的根本在於解放思想。

　　解放思想，實事求是，一切從實際出發，是中國共產黨戰勝一切困難的制勝法寶。建立東北地區國企改革試驗區，深入推動東北地區國企改革，首先要明確國有經濟的戰略定位。黨的十八大報告強調，要堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。那些具有市場活力和創新力的非公經濟，也是社會主義市場經濟的重要組成部分。

　　目前，應特別注意防止畏首畏尾、不敢觸及國企改革這個“硬骨頭”的思想。要樹立戰略理念，根據集聚主業和企業長遠發展需要，瘦身健體，或並購或出售，不計較一城一地得失。要樹立市場理念，根據市場的不斷變化，及時調整資源配置格局。要樹立風險理念，不能保守觀望。改革就是生產力，不改革就是不作為，就是將國有資產置於更大的風險之中。

　　第二，必須加強黨對深化國企改革的領導。

　　國企改革是在“深水區”探索，是“硬骨頭”，是利益沖突的一個焦點。因此，東北地區國企改革試驗區的建立和運行，必須加強黨的領導，做好頂層設計和方案實施工作。要建立改革督察制度，建立改革責任追究制度，讓改革者上，不改革者下。

　　要發揮地方積極性，激發其創新精神，各級黨委和政府要牢記搞好國有企業、搞好國有經濟的重大責任，加強對國有企業改革的組織領導，不等待、不觀望，下大決心，盡快在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得新成效。

　　要完善黨委在企業運行中的職能行使機制，對重要人事任免，黨委在職能范圍內發揮作用，在選人用人上把好政治關、廉潔關。黨委主要管方向，管中央決策落實，不參與日常經營決策。同時，黨委要積極結合國企改革，結合去產能工作，做好全體職工的思想工作。

　　第三，必須緊緊圍繞國有經濟戰略性布局。

　　國企改革並非孤立，與國有經濟戰略性布局必須相輔相成、同步推進，缺乏戰略性布局的國企改革很可能迷失改革的方向。在東北地區國企改革試驗區，要繼續按照“有進有退、有所為有所不為”“進而有為、退而有序”的原則，沿著商業性行業和公益性行業兩條線，加快推進國有企業分類改革，推動國有經濟布局和結構調整步伐。

　　從有關經濟社會發展的方向出發，從國有資本總體長期回報出發，優化國有資本布局，增強國有資本流動性。在具體行業，到底應做多大，有多大規模國有資本，視行業發展情況而定，視經濟社會發展需要而定，不預設條條框框。加快推進國有企業分類改革，商業競爭類國有企業要成為真正的市場競爭主體，公益類國有企業要構建服務標准、財務標准。加快國有經濟布局調整步伐，將國有經濟集中在軍工、重要基礎設施、重要公共產品提供等關鍵領域。通過股權轉讓、資產變現等方式，推動國企股權多元化。鼓勵地方政府根據當地經濟社會發展需要，自主選擇地方國企改革方式和國有資本配置格局，建立容錯機制，允許地方大膽試驗、試點乃至試錯。

　　在東北地區國企改革試驗區，要特別重視東北地區的中央企業改革。吉林省國有企業中央企佔80%，黑龍江省央企佔一半以上，遼寧省的鋼鐵石化企業都是央企為主。對東北地區央企的改革，建議在集團層面加大改革力度的同時，加快能源、電信等行業體制改革，放寬准入，鼓勵社會資本進入。同時，將部分當地中央企業分立、分拆，或將其部分股權劃歸地方，或充實地方社保基金，增強改革動力，這也有助於推動央企與地方經濟對接。

　　（作者系中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所所長、研究員）