改革國有資本授權經營體制 實現授權放權機制有效運行

從1991年開始探索建立國有資產授權經營體制、逐步形成集團化企業，到2013年開始提出改革國有資本授權經營體制、進一步釋放國有資本活力，標志著授權經營體制改革進入新階段。2017年國務院辦公廳轉發了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（國辦發〔2017〕38號），提出精簡43項監管事項。2018年國資委出台了《國務院國資委出資人監管權力和責任清單（試行）》（國資發法規〔2018〕25號，以下簡稱《權責清單》），明確了9大類36項權責事項。2018年出台了《關於推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發〔2018〕23號）。2019年4月19日，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》（國發〔2019〕9號），明確提出分類開展授權放權等改革要求。2019年6月6日公布《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》等。通過改革國有資本授權經營體制，完善國有資產管理體制，深化新時代國資國企改革，落實國有企業市場主體地位。

完善國有資產出資人代表制度

建立出資人代表制度，是改革開放40年來國有資產管理體制改革的主要經驗和取得的重大制度創新成果，應當始終堅持並不斷完善。出資人代表制度源於“企業國有資產屬於國家所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權”的規定，為了更好落實這一法律規定，重點推進以下兩項工作。

一是把握國有資產監管機構的職責定位。堅持政府以出資關系管理國有企業，國有資產監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業依法履行出資人職責，專司國有資產監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業依法行使自主經營權。堅持出資人職責和國有資產監管職責的有機統一，實現出資必須監管、監管以出資為基礎，更好地適應市場經濟要求，提高國有資產監管效能，從而實現監管政策的統一，為在更大范圍、更高層次、更廣領域優化配置國有資產奠定體制基礎。二是落實向全國人大常委會報告國有資產情況制度。國有資產屬於國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富。依據憲法和法律，國務院代表國家行使資產所有權並負有管理職責，全國人大及常委會負有國有資產監督職責。

改革國有資本授權經營體制

改革國有資本授權經營體制，國資委、財政部等出資人代表機構，根據國務院委托，作為授權主體，向國家出資企業統一開展授權放權。出資人代表機構科學界定與國家出資企業的權責邊界，加快轉變職能和履職方式，實行清單管理、強化章程約束、發揮董事作用，創新監管方式，提高監管效能，大幅減少審批，強化事中事后監管。按照企業功能定位、治理能力、管理水平和發展階段等實際情況，對國有企業分類授權，定期評估授權效果，按照權責對等的原則，採取擴大、調整或收回等措施動態調整授權事項。對於改組組建的國有資本投資、運營公司，賦予更多自主權。

國有資產出資人代表機構把握簡政放權、放管結合、優化服務的三位一體特性，結合國資監管工作特點，正確處理好“放活”和“管好”的關系，確保該管的堅決管好、該放的堅決下放，提高監管效能，激發企業活力。全面梳理國資監管事項，不該管的依法放權、決不越位，將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。深入研究改革國有資本授權經營體制的路徑和措施，探索將更多出資人權力授予企業董事會行使。

落實國有企業微觀市場主體地位

梳理《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》將5大類、35項授權放權事項列入《清單》，包括規劃投資與主業管理（8項）﹔產權管理（12項）﹔選人用人（2項）﹔企業負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）﹔重大財務事項管理（3項），對中央企業的授權放權主要集中於以下幾類：

一是完善公司治理機制，落實董事會職權。國有企業進一步完善公司治理，按照建設中國特色現代國有企業制度要求，建立規范董事會，落實董事會職權，維護好董事會依法履行重大決策、選人用人、薪酬分配等權利。中央企業所屬企業按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則，推行職業經理人制度。工資總額實行預算備案制管理。

二是提升資本運作能力，提高資本流動性，放大國有資本功能。包括對一些股權產權的劃轉事項的授權放權，特別是上市公司，有6條事項與央企持股的上市公司有關，上市公司作為央企資本運作的平台，一系列權限下放之后，未來在重組、產權和股權的劃轉上也有更大空間。譬如，中央企業審批國有股東所持有上市公司股份在集團內部的無償劃轉、非公開協議轉讓事項。中央企業審批國有參股股東所持有上市公司國有股權公開征集轉讓、發行可交換公司債券事項。中央企業審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過証券交易系統增持、協議受讓、認購上市公司發行股票等事項。中央企業審批未觸及証監會規定的重大資產重組標准的國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項。

三是實現有效激勵，探索完善中長期激勵機制。中央企業審批所屬科技型子企業股權和分紅激勵方案，企業實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數，不作為企業職工教育經費、工會經費、社會保險費、補充養老及補充醫療保險費、住房公積金等的計提依據。支持中央企業在符合條件的所屬企業開展多種形式的股權激勵，股權激勵的實際收益水平，不與員工個人薪酬總水平挂鉤，不納入本單位工資總額基數。將授權放權對象擴大到中央企業符合條件所屬企業，體現了鮮明的支持態度，有利於有效確保授權放權激發活力。

四是深化國有企業改革舉措，推動改革工作落地實施。針對目前國企改革推進過程中出現的難點問題，對於推動落地深化改革的舉措作出明確的指導，對於后續改革工作的落地具有積極的推動作用。譬如，除主業處於關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的子企業外，中央企業審批所屬企業的混合所有制改革方案，以文件形式明確混改方案報送的程序要求，整個混改的力度、深度和廣度都會增加，混改也會得到更積極的推動。同時，對於國有資本投資、運營公司試點企業、創建世界一流示范企業、東北地區中央企業綜合改革試點企業、落實董事會職權試點企業等提出了專項授權。

通過印發授權放權清單，國資委把權限下放到央企集團，如果集團管得過多、管得過死，也達不到較好的改革效果，所以集團要對所屬企業同步開展授權放權。同時，權、責、利相統一，企業要加強自身的管理能力、改革管理體制。國資委也要落實監督職能，在授權放權的同時，國資委將著力強化監督監管，加大事中事后監管力度，加快推進信息化建設和持續完善實時在線的國資監管系統，強化對“三重一大”決策等重大關鍵事項的監督監管。要建立並嚴格執行上下貫通的責任追究機制，切實維護國有資產安全，堅決防止國有資產流失，確保授權與監管相結合、放活與管好相統一。

（作者系國務院國資委研究中心研究員）