加快完善國資監管權力分配與制衡機制

　　國有資產監管權力分配與制衡是完善國資國企監管體制的重要內容之一，對切實加強國有資產監管，確保國有經濟服務於國家戰略目標和國有資產保值增值具有重要意義。國有資產監管的關鍵，在於對監管權力主體進行合理的權力配置與權責劃分，明確國資監管權力主體職責權力邊界范圍，以及在監管主體之間建立起既能充分發揮監管職能又能形成相互有效制衡的監管體制機制。

　　黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。以“管資本”為主的國資監管體制有別於過去長期堅持的“管人、管事、管資產”“三管”相結合的全面管理模式，需要對現有國有資產監管模式、監管主體、權力分配的格局進行重大變革，涉及現有國有資產管理機構、組織人事考核、財政、中央企業等眾多部門和單位。任何一項國資監管權力的產生都要有相應的權力分配與制衡機制，任何一項權力的無限制擴張都會危及國有資產的效率與安全。在多元監管主體之間分配監管權力時，不僅要明確界定不同主體之間的權力邊界，還要選定權力制衡的最佳方案，即尋找不同主體權力制衡的最佳臨界點，因為隻要越雷池一步，制衡就變成了掣肘。構建多元化權力分配與相互制衡的監管體制，是實現國有資產監管目標、確保國有資產保值增值的根本性制度保障。

　　國資監管權力分配與制衡

　　存在的突出問題

　　（一）監管機構職能定位不清，權責劃分模糊

　　現行的國有資產管理體制還是黨的十六大之后確立的，這一管理體制的歷史性進步，就是設立了專門的國有資產管理機構，建立並逐步完善了國有資產出資人制度，但這種體制也還存在某些弊端。首要的問題就是監管機構的職能定位不夠清晰，說它既不是政府，也不是企業，更不是中介機構，而是專司國有資產監督管理職能的特設機構。這種模糊的職能定位導致國資機構在履行職能時，時而站在國有企業的立場上，搖旗吶喊，維護國有企業利益﹔時而站在政府立場上，要履行政府職能、維護公共利益。這既不利於實現監管與運營分開，確保國有資產保值增值，也不利於政資分開、政企分開。

　　國有資產監管錯位和缺位並存。國有資產監管目標多元化、政企職責不分、產權制度不完善導致國有企業運營目標多元化、現代企業制度建設滯后。一些國有企業尤其是壟斷行業的大型和特大型國有企業，沒有進行真正的公司制股份制改造。部分經過股份制改造的國有企業，也普遍存在著國有股“一股獨大”、股權結構不合理、法人治理結構不完善、內部人控制等問題突出。國資監管機構上收監管權力、加強監管職能的同時，卻長期無法解決國有企業存在的這些深層次監管錯位問題。與此同時，國有資本投資運營如何服務於國家戰略目標、實現其最大社會效益，國有資本投向如何規范，不同國有企業功能如何准確界定等等，這些方面的監管職能則長期缺位。

　　國有資產監管職能越位問題突出。目前，國有資產監管職能與國有資本出資人職能以及國有資產監管機構與國有資本出資人機構合二為一，表面上看，實現了“管人、管事與管資產”的統一，國有資產監管更加有力。但實際上，由於國有企業數量眾多，國有資產監管機構很難對數量龐大的國有資產實施最有效的監管，甚至還陷入了“老板加婆婆”、“既是運動員又是裁判員”以及“自己監管自己”的怪圈。國有資產監管一管到底，甚至深入到國有企業內部運營層面，存在監管過多、過細和監管越位問題。

　　（二）出資人職能不完善，出資與監管職能沖突

　　我國國有資本出資人職能不統一，負有出資人職能的主體既有國資委，也有財政部，而且這兩部門之間的出資方式、出資范圍等界限劃分標准並不明確，存在國有資本出資人監管職能劃分不清和不統一的問題。而且，沒有將出資人職能與社會公共管理職能進行很好的區分和劃定，導致實踐中往往將國有資產的出資人當然地理解成國有資產的監管人，同時，出現了監管主體自己監管自己的尷尬局面，這就意味著，對於監管主體的監管是處於空白。另外，由於國有資產監督職能與國有資本出資人職能之間的關系尚未理順等原因，導致國資監管職能設置混亂，未實現科學合理的權力分配與制衡。

　　不僅如此，國有資產監管中還存在體制不順、多頭管理、責任不明確的現象。負有國有資產監管職能和國有資本出資人職能的主體涉及多個部門和機構，體現出多重委托代理關系，導致委托代理鏈條過長，層級過多的特征。財政部門與國資委之間，財政部門與政府機關事務管理局之間，財政部門與行政事業單位主管單位之間，政府機關事務管理局與資產佔有、使用的具體職能部門之間等存在職能交叉與錯位、職能沖突與模糊等問題。監管主體分散，容易造成各自為政，信息不對稱、溝通不暢、增加監管成本，產生資源浪費，降低監管成效。實際工作中，監管主體履行職能往往要經過層層上報、層層審批的行政管理程序來完成，這就使得各相關主體責權利不對等，決策緩慢、效率低。

　　（三）監管權力分割，權力制衡機制缺失

　　目前，國有資產監管權力的內容主要有六類：一是立項權，包括對國有企業的設立、改組、撤銷的決策權等﹔二是人事權，包括國有企業管理者（董事會、監事會人員）的任免、獎懲權等﹔三是財產權，包括對國有企業的投資、劃撥、資產調配和收益的支配權等﹔四是稽核權，包括對國有企業財務狀況的預算、審核、業績考核權等﹔五是經營指導權，包括對國有企業的發展政策、規劃戰略、經營方向的指導權等﹔六是政策法規制定權，包括國有資本存量管理、動態調整規劃、收益收繳和支出管理、財務管理及防范內部人控制等方面。這些監管權力往往並非由單一主體行使，存在交叉重疊現象，對實踐中監管權力的性質界定造成了困惑和矛盾。以國有資產處置的審批權為例，國資監管部門和財政部門都有權進行審批，而且往往需要重復審批，若涉及重大資產轉讓和國家不再控股的轉讓，還需要報本級政府批准。實踐中關於審批權的最終認定引發了眾多糾紛和矛盾。國有資產監管主體分割，不利於整體提高國有資產運營效率和優化調整國有經濟布局結構。

　　目前，在國有資產監管方面，法律法規和各種規章制度並不少，文件也很多，有的還十分嚴格，但問題和漏洞仍然很多。原因就在於，企業的市場主體地位不明確，政企不分、行政干預的現象還十分嚴重。特別是，國有企業高管仍主要依靠行政權力來任命，甚至都還有一定的行政級別，導致國有企業經營者、特別是“一把手”有至高無上的權力和權威，現代公司治理機制失效，內部人控制問題非常突出。當前國資監管體制和國有資產流失的漏洞，主要分布在權力沒有制約、沒有監督的環節，特別是“一把手”牢牢掌握、內部人控制的環節，如人事薪酬、對外投資、對外合作、材料採購、產品供應、資金撥付、產權轉移等。

　　完善權力分配與制衡機制

　　政策建議

　　（一）明確國資監管權力主體職責權力邊界范圍

　　我國國有資產監管體系是以國有企業的界定及其管理權限劃分為基礎，而非以國有資產、國有資本的界定及其管理權限劃分為基礎。有權監管國有資產的主體有全國人民代表大會、各級人大常委會、國務院、各級人民政府、國資委、財政部、人力資源和社會保障、審計、監察等部門。從目前國有資產監管的實際情況看，國有資產監管權力主要分散於上述部門或行業主管部門、集團公司等主體。現行法律對國有資產所有權、佔有使用權和監管權主體規定不明，權責劃分不清、責任約束機制缺乏。

　　需要對現有國有資產監管主體的權能和職責范圍進行重新定位，明確各權力主體的權責邊界，並科學設計分工協調制度機制，建立權力責任清單和問責追責機制。人民代表大會及其常委會負責立法和法律制度的制定和審核工作，以及審查國有資本投資規劃及國有資本經營預算。國務院代表國家行使國有資產所有權，負責監督指導國資監管部門和財政部門依法履行國有資產監管管理職能，編制國有資本投資運營規劃、國有資本投資經營預算，授權國有資本投資運營公司履行出資人代表職能，任免國有資本投資運營公司主要負責人，考核國資監管部門、國有資本投資運營公司及其主要負責人經營業績，定期向全國人大報告國有資本投資運營和國有資本經營預算執行情況。

　　國資監管部門專職履行國有資本監管職能，負責參與起草與制定國有資產監管相關法律、法規和制度，起草國有資本投資運行規劃，明確國有資本投向和投資運營目標，報國務院批准並組織落實，參與編制國有資本經營預算，准確界定不同國有企業功能，指導國有資本投資運營公司編制所管國有資本投資運營規劃，監督投資運營公司落實規劃，定期向國務院報告國有資本投資運營情況，協助國務院考核國有資本投資運營公司及其主要負責人經營業績，確保國有資本投資經營服務於國家戰略目標。

　　國家通過設立國有資本投資或運營公司，搭建國有資本投資運營平台和經營管理平台，確保實現國有資本投資運營目標。國有資本投資運營公司接受國務院授權經營國有資本，履行國有資產出資人代表職能，負責落實國有資本投資運營規劃，編制本公司國有資本投資運營規劃和資本經營預算並組織實施，明確所屬國有企業功能，完善法人治理結構，通過所屬公司董事會，以出資份額對全資公司、控股公司和參股公司行使股東權利，包括企業利潤分配、重大決策和選擇管理者等，確保國有資產保值增值。

　　（二）完善國有資產監管權力分配機制

　　我國當前的國有資產監管體系是根據不同行業或不同企業特征進行監管權力的分配，各部門對國有經營性資產各司其職，但又沒有明確界限和銜接機制，協調統籌性差，政策沖突累積較多，影響了國有資產監管的效率和水平。

　　要強化國有資產監管領域立法。任何法律制度的實質都是確認和分配權力，國有資產監管法律制度也同樣涉及這個基本問題。國有資產監管立法要明確國有資產的權屬和保護方法、監管原則和方式，要與《公司法》、《物權法》、《証券法》等民商事立法相輔相成，重在強調純粹的國家出資人的權利行使機制。我國的國有資產立法要構建政府、國家出資人、國家出資企業三層國有資產監管模式，並在法律體系中，以管資本為主明確界定國有資產監管主體的權責邊界。

　　加強國有資產集中統一監管。根據我國國有資產監管的現狀和需求，採用集中統一監管下出資人職責相對分散的監管模式。在國有資產監管體系內部對國資監管權力和出資人權責進行重新梳理、劃分和適當分割，國有資產監管職能進一步集中由一個獨立部門行使，而出資人職能則由各投資運行公司相對分散行使。對國資委、財政部、國有資本運營公司、國有企業、行業主管部門的責權利進行明確。限定國家出資人代表以股東方式履行出資人職責，充分尊重企業法人財產權和自主經營權，嚴格依法辦事，不直接干預企業生產經營活動。

　　保障國有企業獨立的市場主體地位。明確劃分國資監管機構、出資人代表機構與國有企業之間的權責，將經營政策的制定、經營方向的指導、審計監督等權力集權於國有企業出資人，經營權集權於國有企業自身，使其作為獨立市場主體，擁有獨立的法人地位和經營權利，自由參與市場競爭和開展生產經營活動。健全國有企業內部的權力分配與審計監督機制。將國有企業內部治理權力進行分權，分為決策權、執行權和監督權。在公司章程中，明確企業決策主體、執行主體和監督主體之間的權力分配方案、權力制衡的方法，使股東和股東會與董事會、監事會及董事會成員等各種行為主體的權力運作有章可循、更加規范。

　　（三）強化國有資產監管權力制衡機制

　　一切擁有權力的人都容易濫用權力，權力的使用要遇到強有力的邊界才會休止，這就涉及權力的制衡。國有資產多頭監管、職能錯位、制衡機制缺失，以及部門之間的利益之爭，使得國有資產監管不能兼顧社會整體利益。國有資產監管權力需要在各部門之間、內部與外部監督之間進行分權，沒有分權就談不上制衡。

　　立法主體與監管主體要分離。立法權與行政執法權合一，容易產生行政權力過度集中，因此，一項權力在立法與執行上的分離是實現權力有制衡的重要途徑。國有資產監管權力的立法主體與執行主體要進行有效分離，由全國人大制定國有資產監管的基本法，由全國人大常委會制定國有資產監管的專項法律法規。建立健全人民代表大會問責制度，建立和完善監管權力的程序機制和主要負責人的問責機制，確保立法權與執行權的有效行使。

　　行政監督與社會監督權力要分離。要准確定位政府的國資監管職能和角色，強化社會主體、資本市場的監管能力與責任，將本屬於社會監管的職能從國家監管權力中分離出來，賦予社會監管自主、自治的權力，同時也減少國家監管權力的負擔，提高監管效率。充分利用媒體和社會組織的力量，允許公民合法行使監督權力，監督國資經營、交易、流轉等過程中的違法違規行為，透明化監管過程和結果，提高監管的有效性。

　　中央與地方要統一政策、分級監管。重新劃定中央政府與地方政府的國有資產監管權力范圍，建立相對統一的監管制度和監管政策。按照“誰出資、誰管理”的原則，實行中央和地方分級管理，明確各自的權利和義務。理順中央與地方的國有資產監管權力關系，各有其權、各司其職、各負其責。既要防止中央對國有資產監管權力過大、監管過細而降低地方政府的監管積極性和能動性，又要防止中央放權過多導致地方政府的權力膨脹和權力濫用，難以實現國有資產經營的整體目標要求。

　　切實完善國有企業內部權力制衡機制。完善企業內部治理結構和監管機制，是加強國有資產監管、確保國有資產保值增值的最有效途徑，可以大大節約監管成本、提高監管效能。要健全企業內部法人治理結構，充分發揮“三會”的權責，形成科學的公司內部權力制衡機制，保証企業決策和經營效率。加大國有企業改革力度，讓企業成為真正的市場主體，讓董事會在企業中擁有真正的決策權，讓監事會能夠對經營者行為產生有效的約束與制約。

　　（作者系國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所研究員）