波瀾迭起：國企改革五年磨礪路

　　2012年以來，中央每一個關於國企改革的文件出台，每一項重大新聞事件發生，國企改革專家、中企之聲研究院院長李錦幾乎總在第一時間發言，從極為復雜的現象中歸納出合乎邏輯的發展軌跡，指出前景，提出自己的見解與對策。日前，李錦院長在接受《經濟參考報》記者專訪時，首次系統地總結了國企改革五年來所走過的路，經歷的幾個不同階段，完成的幾項任務，以及改革過程中遇到過哪些困難，需要認真吸取哪些重要的經驗教訓，進而提出下一步國企改革的突破口在哪裡。

　　十九大前國企改革形成突破之勢

　　《經濟參考報》：近一個多月來，國企改革顯得極為突出，聯通混改方案出台，神華國電閃電重組，中鐵總動作頻頻，50億混改子基金助陣，公司制積極推進，國企改革動作連連，這一系列事件都有什麼背景？

　　李錦：目前，國企改革已進入總結前期經驗、做出評價的時候，也是接受監督和檢查的時候。在8月29日召開的中央深改組第38次會議上，中央提出要對已經出台的改革措施進行總體評估。猶如給學生打分，“趕考”的主要對象是中間這一層，中央各部門及其領導，發改委拿出的是混改，國資委拿出的是公司制和重組，鐵路、石油等大部門，每一家都要拿出自己的行動來。今年春天，中央提出要把混合所有制改革作為國企改革的突破口，最近聯通的混改方案出台，力度之大出乎很多人的意料，給人一個強烈的感覺。總體上，要形成允許改革有失誤、但不允許不改革的導向。特別是“對滯后的工作要倒排工期，迎頭趕上”。這是從聯通混改到神華兼並重組等國企改革舉措密集出現的一個大的背景。

　　“全面深化”是本輪改革的鮮明標志

　　《經濟參考報》：新一輪國企改革也快四年了，該怎樣評價這幾年？

　　李錦：這一輪國企改革從2013年底十八屆三中全會開始，特征是“全面、深化”。“全面”體現在范圍廣，出台的方案多，形成了一個完整的、系統的改革政策體系。“深化”主要是觸及利益深，推動力度大。十八大后，中央企業和地方國企改革都有所提速，十項國企改革試點全面推開，部分重要領域混改、兼並重組、股份制改革等也在深入推進，改革如火如荼。這是改革集中推進、全面深入的五年，是國企改革夯基壘台、積厚成勢、攻堅克難、積累經驗的五年。但是，我們應當看到，很多的改革措施並沒有落實，很多硬骨頭還沒有啃下來。有些改革已進入深水區，有些還處於擱淺狀態﹔國企分類問題本來是基礎與前提，現在是舉棋不定，導致改革難以有序推進﹔有些地方改革的焦點沒有對准所有權與經營權分離﹔國資體制改革緩慢，也影響國企改革。整體上看，國企改革處於政策出台、情況摸清、焦點聚准、經驗探索的階段，為十九大以后的國有企業全面改革的落實創造了條件。

　　五年改革是在國企面臨巨大困難時起步的

　　《經濟參考報》：怎麼認識這五年國企改革的成就，恐怕要尋找一個起點，從2012年說起？

　　李錦：這五年，很不平凡。用一句話來形容，叫作開船偏遇頂頭風。進入2012年以來，中國經濟遇到的困難似乎一下子都暴露出來，風大浪高。2009年，政府出台4萬億投資計劃、產業振興規劃以及寬鬆貨幣政策來抗衡危機對中國經濟的沖擊。新一輪國企改革的突圍就是從經濟連續下行開始的。

　　從整個國企經濟增長與利潤來看，曲線由高處落下，連續48個月下行。

　　從表面看，我們面臨著一個經濟結構不合理、發展方式粗放、要素利用效率低下、環境破壞嚴重以及社會矛盾加劇的局面。問題的根子在哪裡？是政府經濟（計劃經濟）與市場經濟的二元結構。中國經濟中長期形成的高積累、重投資、輕消費的所謂“投資飢渴症”，就是由政府的力量過於強大所致﹔而產業的低級化，產品的低端化，缺少核心技術和品牌等，則是由市場的力量沒有發揮到位所致。

　　新一輪國企改革的三個階段與四件大事

　　《經濟參考報》：這五年國企改革可以分為幾個階段？中間主要解決了哪幾件大事？請您把大致脈絡介紹一下，談談您的看法。

　　李錦：2012年后的五年，中國國企改革大概分為三個階段。2012年底至2013年10月，內部做實公司激發活力、外部重組兼並做強做優，而央企上社會壓力巨大，國企改革實際上處在散亂而茫然階段。新一輪國企改革從2013年12月到2015年9月是初期，以十八屆三中全會為起點、以混合所有制為開端，《決定》到《指導意見》出台，政策文件形成體系﹔中期是2015年11月到2017年10月，是供給側結構調整與國企改革同步推進，一邊是以供給側結構性改革為主線，勢如破竹的“三去一降一補”及央企重組，一邊是以管資本為主題，國資改革與混合所有制改革繼續向前推進。后期是2018年到2020年。

　　當然，最為艱難也是最為精彩的壯舉集中在十八屆三中全會后的四年。四大主題相繼展開，此起彼伏。2015年9月24日《關於全面深化國企改革的指導意見》出台，一個完整的政策體系呈現，2014年央企巡視及反腐敗與2016年在國企改革中加強黨的領導前后相連，2015年11月后的供給側結構性改革，三去一降一補在2016年成功推進﹔2017年混合所有制為主的國企改革形成突破。幾乎一年一個主題，有時幾個主題同時進行，相互穿插，氣韻相通，蔚然成勢。

　　混合所有制開頭與收尾曲折迷離

　　《經濟參考報》：從十八屆三中全會后開始，似乎是混合所有制的熱議開場的，最近聯通混改方案引起熱議，從中透露了什麼？

　　李錦：混合所有制改革是這五年國企改革最大的熱點之一，從這裡開頭，又在這裡形成高潮。這也分為三個階段：熱議、有序等待、熱潮，開始時間分別是2014年元月、2015年3月與2016年9月。

　　十八屆三中全會結束不久，我們的改革很快就遇到了分歧。這種麻煩是思想理論分歧的反映。政府智庫部門的研討會，多圍繞股權多少來討論，一方維護公有制，防止國有資產流失﹔一方鼓吹私有化，顯露消滅國企的意圖。討論的焦點集中在所有權上，而不是經營權上﹔本質是要不要改革，要什麼樣的改革，而不是怎樣改革。

　　聯通混改試點從去年9月底開始，是國企混改形成突破勢頭的一個標志性事件。最近，中央深改組會議提出要形成允許改革有失誤、但不允許不改革的導向。特別是“對滯后的工作要倒排工期，迎頭趕上”。這是我們認識聯通混改的一個大的背景。

　　聯通混改具有標志意義

　　《經濟參考報》：最近聯通混改方案引發熱議，能透露出哪些國企混改新動向？聯通混改對國企改革是否具有樣本意義？

　　李錦：聯通試點，是國企混改形成突破勢頭的一個標志。有三大突破點：一是有壟斷特征的國有企業由公有制絕對控股轉向相對控股，讓出30%以上的股份，拿到780億巨量現金，力度非常大﹔二是混合所有制改革層次深，方式復雜，戰略投資加財務投資，外部投資加內部投資，職工持股的幅度比較大﹔三是“混改熱+互聯網熱”的模式出現，互聯網民企的戰略投資大規模進入，國企向產業鏈條中高端發展。

　　聯通的改革具有樣本意義，是新一輪國企改革以來，力度最大的一次改革。在發改委抓的三批混改中，聯通如果蹚出一條新路徑，對后面的國企改革都有借鑒和啟發意義。它們無論對混改目標的確定、路徑的選擇和標准的明確，還是在混改過程中使用的方法，都將為后面的混改隊伍提供可復制、可推廣的經驗。

　　這一次以聯通為代表的混改，與過往國企混改不同之處在於，一是改革的重點是經營市場化，是經營機制的改變，而不是所有制的改變，焦點不在所有制的多和少，而是在經營權程度的深和淺﹔第二是防止國有資產流失，這次混改規定員工持股最高不超過1%，切斷了少數人趁混改暴富的道路﹔三是，不是簡單的改制就完了，而是轉向公司化治理，建立法人治理結構，以市場化經營來體現效益。不像以前那樣，把改制當作目的，改制效果就不再過問﹔現在改制只是手段，把效果和要求放在前面，應該說有著本質的進步。

　　《經濟參考報》：下一步混改熱點集中在哪些領域？今年下半年的混合所有制改革，能給我們提供一個您構想的路線圖嗎？

　　李錦：第三批公布的數量可能會大大超過前兩批。第三批試點中地方國企混改更引人關注，因為大多數國企還是在基層。預計石油、天然氣、鐵路混改的空間很大，資本參與的空間很大。

　　目前，我國混合所有制改革以兩條線兩個領域展開。一條線是國資委主抓的以經營性央企為主，發展穩健而有序，從2014年開始中國建材、中國醫藥的試點以來，經驗在待機推出﹔一條線是發改委主抓的以特殊功能性央企為主，在去年秋季以來連續三批試點，突出的代表是東航物流與聯通。自從去年底的中央經濟工作會議確定把混合所有制改革作為國企改革的突破口以來，發改委主抓的三批試點猶如三支突擊隊，發起一輪一輪沖鋒，勢頭很強。現在，第二批突擊隊中金珠寶、中糧也開始公布方案了。第三批試點也已經開始報方案了，等待遴選。以上說的中央企業領域，還有一個是地方國企領域，已呈遍地開花之態。上下聯動，可望在今年年底形成國企改革的突破之勢。

　　供給側改革把國企發展引入一個新周期

　　《經濟參考報》：您在中央提出供給側結構性改革的戰略部署后，很快研究並且寫出《國企供給側改革的難題與焦點》這部著作，並且多次為供給側改革的成功而著文評論。您如何看待國企供給側改革？

　　李錦：供給側改革是這五年中最值得大書特寫的一件事。中國經濟在連續48個月下行后，在2016年10月開始逆勢上揚，進入分化優化新階段。

　　供給側結構性改革，是一場深刻的變革。在不到兩年的時間中所創造的改革紅利，極為顯著。供給側結構性改革，是這五年國企改革的轉折點。2016年實現利潤總額增長6.7%。不僅終止了2014年和2015年連續兩年的下降態勢，還創造了2012年以來的最高增速。新的利潤增長點正在形成，結構日趨優化。意義在兩方面：一是這是我們國家自2012年來長期沉浸在經濟霧霾裡面的一股強風，展示出晴朗的藍天。經濟猶如在一直下沉的無底洞裡沉沒，突然著了地，產生很強的穩定感。二是我國利潤行業構成發生重大變化，總體穩步發展、行業分化加快、結構趨向優化，這正是供給側結構性改革所期盼的境界。這是屬於牽涉中長期的重大變化。

　　《經濟參考報》：最近，中國國電與神華集團實施聯合重組。您怎樣看待央企重組這件事？這與供給側改革有什麼聯系？

　　李錦：中國國電與神華集團實施聯合重組，屬於強強聯合，共同打造煤電航母。這是近年來煤炭電力行業規模最大的重組案例，中國國電攜手神華集團屬於產業鏈上下游的聯合重組，對於推進煤電一體化、穩定煤炭市場、促進行業可持續發展和企業轉型升級均有重要意義。從十八大以來五年，18組34戶央企實施了重組。尤其是2015年下半年以來，重組頻率明顯提升，而且規模和力度都很大。我的觀點是，央企進入大企業時代，目前的98家最終重組合並到80家左右只是時間問題。

　　管資本開始走上正軌國資改革引領國企改革

　　《經濟參考報》：國資監管體制的改革，是國企改革的重要一環。在2017年，似乎也開始重視起來了。

　　李錦：國資監管體制的改革，是化解政府與企業矛盾的一面。在開始三年沒有什麼實質推動。似乎國資委一直是國企改革的領導者，忙著起草文件，搞試點。而國企改革節奏緩慢，一時廣為議論。在2017年3月，中石化原董事長傅成玉在全國兩會發言，講到國企監管改革不能代替國企改革，國企改革的主體是企業而不是政府，導致了“上面想改很難改、企業想改不能改不敢改”的不協調局面。很多國企改革的文件主題是改革，發表出來總有監管的濃烈味道，所以文件沒辦法落實。他的話在兩會上，在整個輿論界都引起了強烈的反響。

　　到了下半年，事情有了轉機。國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，對國資監管方式和國務院國資委職能轉變作出系統性安排。國資委通過放經營權、授所有權，從而讓企業更好地進行公司治理與市場化經營。“以管資本為主”正成為國資改革的突破口，以國資改革帶動國企改革的態勢開始明朗。

　　《經濟參考報》：7月底，國資改革又出一條新聞。國務院辦公廳印發了《中央企業公司制改制工作實施方案》，要求2017年底前，國資委監管的中央企業全部改制為按照公司法登記的有限責任公司或股份有限公司。這是否意味著，國資改革又向前推進一步？

　　李錦：國企改革到下半年有扎堆的感覺。按照《方案》明確的時間表，69戶央企集團公司和3200戶央企子企業，必須在半年時間內完成從全民所有制到公司制的“變身”。也就是說，改制完成后，中央企業將全面步入公司制時代。完成公司制改制，對於央企建立現代企業制度至關重要，並且是混改、資產証券化等一系列改革的前置條件。公司制改制不能換湯不換藥。如期完成改革的難點不僅僅在於時間緊、任務重，還在於改革並非企業組織形式的簡單變更，而是要切實轉換經營體制機制，使國有企業真正成為適應社會主義市場經濟和現代企業制度要求的獨立市場主體。

　　從深改組38次會議可以看出國企改革的鮮明軌跡

　　《經濟參考報》：在國企改革五年出現積極變化的原因中，您認為最主要的原因是什麼？

　　李錦：中國國企改革離不開黨的領導、國企領導干部與職工的努力。而我國近年來一系列重要國企改革措施皆出自中央深改組的謀篇布局、全面統籌和深入推進。從深改組至今召開的38次會議中，可以看出中國國企改革的鮮明軌跡。改革從來不是輕而易舉，深改組甫一成立，就開啟了一些熱點領域的改革工作。第四次會議審議了《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》。截至8月28日，這一會議已召開38次，距離“改革任務”完成還有三年多一點時間，“賽程”過半。對於國企改革而言，早期，中央深改組會議以宏觀層面的政治、黨建、市場經濟改革為主。前一階段，重在“夯基壘台、選材備料、立柱架梁”。2016年以來，國企改革重點逐漸轉移到相對具體的操作層面，進入“全面深化改革的施工高峰期”。

　　對今后三年國企改革的期待

　　《經濟參考報》：中國共產黨第十九次全國代表大會將於10月18日召開，社會各界對大會在未來指引中國改革方向上充滿期待，您對此有何前瞻和預測？尤其是作為經濟體制改革的核心，國企改革在十九大前后還會有哪些新動作？

　　李錦：各界對十九大國企改革充滿期待，可以理解。五年來，中國經歷了很多大事，很不容易。其中，“一帶一路”和外交問題，廉政建設和黨風問題等，形成了一個完整的單元，都取得了歷史性的突破，效果顯著。在經濟領域，十九大之后有更多的事情要做。首當其沖的就是經濟體制改革，國企改革是處於經濟體制改革中核心的位置，牽動全局。十九大后，對國企改革將給予充分的重視，預計將以更大的力度，更大的步伐推動國企改革。

　　總體來說，十九大將在宏觀層面在方向上做出指引，在十九屆三中全會將對國企改革做出更明確的表述，還會有新的重大部署。我推測，國企改革將在九個方面得到明顯推進：一是堅持把經濟結構戰略性調整作為市場配置資源的主攻方向，繼續去產能、去杠杆﹔二是把國有企業公司制改革作為進入市場經濟體制的重要任務，把企業推向市場﹔三是國企分類問題解決好，引導改革有序推進﹔四是把所有權與經營權分開作為國企改革的核心，焦點調到市場化經營上，堅持把活力作為國企改革根本出發點和落腳點，包括加快職業經理人隊伍形成﹔五是建立和健全宏觀調控體系，計劃、財稅、金融與社會保障部門相互配合的宏觀調控體系﹔六是在所有制結構上，以公有制為主體，多種所有制經濟平等競爭，混合所有制改革進入較大規模﹔七是在分配制度上，實行以按勞分配為主體，多種分配方式並存，效率公平兼顧﹔八是走過單兵突進的初始階段。經濟制度創新與政治制度、文化制度以及社會管理制度的創新相互交織、相互支撐﹔九是堅持把黨的領導與公司治理融合，對公司一把手的權力限制，保証國企所有權牢牢掌握在走社會主義當權派手中。進行產權改革，用法律上的所有權的權力，強化經濟上所有權的權力，建立新型現代企業制度。

　　這些環節是相互聯系和相互制約的有機整體，構成國企改革的基本框架。最大的追求是什麼？在於激發企業發展的活力，把國有企業做強做優做大，到2020年劃上一個完美的句號。當然，改革不是編一些文件交差，更不是翻一下牌子就了事的，不能換湯不換藥。突圍之路漫長，慶功尚待時日。